乡镇体制改革：官本位体制向民本位体制转变

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1、乡镇体制改革：官本位体制向民本位体制转变税费改革以来，一个老问题更加突显出来，绝大多数乡镇政府合法的财政收入不足供养吃财政饭的干部，更不用谈公共品服务了。如是乡镇体制改革成为了时下农村改革的焦点问题。对这一问题已经有了很多的研究，在众多的研究中，笔者偏向近期改革采用温铁军和徐勇先生的方案——改乡政府为乡公所，完成改革则采用吴理财先生的方案——乡村自治。他们的方案具体是怎幺样的，笔者在此不必累赘，但值得注意的是，中国之大，情况千差万别，不可能有哪一个模式是普遍适用的。本文想从乡镇体制的性质入手，试图寻找到乡镇体制改革的正确方向。一

2、，现行乡镇体制问题的根源是乡村社会的官方权力过剩对现行乡镇体制的问题有很多的表述：如机构臃肿、人浮于事；以违法养执法；有令不行、有禁不止；不适应经济发展要求等等。产生问题的原因大都认为:：小农经济基层无法支撑庞大的上层建筑体系；干部素质不高，法制观念不强，政策水平太低；财权和事权的不统一；县乡村权义关系的界定不合理等等。笔者认为，现行的乡镇体制的形成有其历史原因，继承了人民公社的本质——收刮体制。人民公社的收刮体制是“工业化、城市化、现代化”建设的需要，而后来特别是90年代以来，乡镇从农民身上收刮来的税费绝大部分是为了解决当官的

3、吃饭和福利的需要了。乡镇体制性质有了新发展——由收刮体制异化成了官本位体制。为什幺会有这样的发展呢？根本原因是乡村社会的官方权力过剩，民间权力衰落。自从进入90年代以来，北京立法如林，乡镇部门增加的速度比乡村建土地庙还快。北京立一个法，乡镇多一项管老百姓的权力，自然就多一个庙子，多供一帮执法的官员。执法官员的工资、奖金、住房、小车、文凭、上贡、吃请交际、文山会海等开支从那里来？找农民执法——收刮。结婚要钱、生孩子要钱、送老人要钱、做房子要钱、砍自己种的树要钱、养猪要钱、拖拉机上路要钱、办证要钱、换门牌号要钱、出卖自己的劳力也要钱

4、，加工鸡蛋有十几个部门要钱，找农民要钱的各种收费项目多达数百项！在中部地区，80年代种1亩地只要50斤谷子，到90年代中后期高达400多斤。80年代农村修路、通电、修泵站、学校、医院等基础设施都是国家出钱，到90年代全是“人民事业人民办。”90年代的农村“六小”基础设施建设基本上是农民集资办起来的，但产权属于国家和国有大企业集团。80年代的农民的日子好过，是因为80年代是一个“国营退、民营进”、“官权退、民权进”的时代，从人民公社到“分田单干”，从“画地为牢”到“离土不离乡”，从“离土不离乡”到“离土又离乡”，是一个给农民放权，

5、解放农民的过程，也是生产力大解放的过程。农民是80年代农村经济发展的主要受益者。进入90年代，国家权力大举下乡，“十几顶大盖帽管一顶破草帽”，管得发展经济的人整天感觉像一个犯罪分子。整体上看，90年代的农村是“部门垄断经营向前进，民间经济向东、向南、向城市退”、“官权向前进，民权向后退”的时期。90年代，农民的粮食价格上涨不到3倍，而农民负担的税费总额上涨15倍以上，学费医药费价格上涨数百倍，干部的工资、福利上涨了10多倍。90年代农村经济虽然相对80年代有了一定发展，特别是劳动力进城打工收入增加数千亿，但90年代中西部地区绝大

6、多数农民的生存状况比80年代艰难。代表官方权力的政府部门的工薪阶层是90年代农村经济发展的主要收益者。官家权力大举进入农村，当国家不给权力代表者充足的经费时（权力过剩），权力必然利用其“合法的加害性”进行寻租——非法生存。在小农经济社会，农业的剩余有限，权力寻租对小农经济社会具有很强破坏性，导致经济凋敝，逼迫民众为了降低生产和生存成本——不得不非法生存；不仅如此，权力还是破坏国家法律和乡村经济、政治、社会秩序的罪魁祸首。二，历次乡镇机构改革失败的原因是官方权力强化，民间权力弱化。改革开放20多年来，仅中央就部署过三次乡镇机构改革

7、，改革的目的就是要精简机构和人员，促进农村经济发展和社会稳定。但是，三次都没有取得预计的效果，相反，每次都是机构改大了，人员改多了。一般认为是没有抓住转变职能这个关键，笔者认为转变职能不是真正的关键，真正的关键是要转变体制，由官本位体制转变为民本位体制，核心是过剩的官方权力要退出乡村社会。如果过剩的官方权力不退出，庙就拆不了，和尚就赶不走。回顾历次乡镇机构改革，我们不难发现每次机构改革都是加强条条的权力，削弱地方块块的权力，上收农民的权力。北京的各个强势部委的权力是要加强的；地方政府从自己的利益出发，采取“上有政策、下有对策”应

8、付中央，一般情况下，地方的权力也难以削弱；每次改革的结果是农民的权力更小了，管农民的权力部门越来越多了，农民身上的绳索越来越多了。在市场经济条件下，市场配置人才、技术、资本对小农经济是不利的，农民需要技术服务和金融服务，但是每次改革都是削弱农村技术服务和金融服务