选择性集权与国家治理转型

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1、选择性集权与国家治理转型　　摘要：良好的国家治理是保证改革开放事业顺利进行的重要条件。改革开放以来，随着经济和社会的快速发展，传统的国家治理面临着严峻的挑战。地方分权的改革在带来改革初期经济发展的同时，也产生了一系列的问题。通过进行选择性集权化改革，中国正在逐步克服此前国家治理的弊端，从而有效地克服了国家治理面临的危机和挑战。　　关键词：国家治理；地方分权；中央与地方关系　　良好的国家治理是实现国家现代化的必要前提。新中国成立后，历代领导人为此进行了艰苦卓绝的改革尝试。尤其是改革开放以来，由于经济的高速

2、增长和社会的快速变化，传统的国家治理面临着改革的任务。本文将从中央与地方关系的角度分析和考察国家治理实现的改革，阐述我国通过改革中央与地方关系来改善国家治理的新的尝试。　　一、地方分权改革的历史回顾　　对于国家治理而言，如何在中央集权和地方分权之间寻求合理的平衡是其重要内容。新中国成立后中央地方关系经历了复杂的演变。在毛泽东时代，中央与地方的关系经历了两次分权化的改革。这两次改革深刻地改变了国家的产业布局，为改革开放后朝向市场经济的转型奠定了良好的基础。毛泽东时代第一次分权改革发生在大跃进期间。20世纪

3、50年代中期，随着社会主义改造的完成和苏联式高度集权计划经济体制的确立，中国在中央与地方关系方面形成了中央高度集权的局面。鉴于中央高度集权的弊端，以毛泽东为首的党的第一代领导集体开始积极探索向地方分权的改革。1956年，毛泽东在最高国务会议上发表了《论十大关系》的讲话，对于中央与地方关系，毛泽东指出：目前要注意的是，应当在巩固中央统一领导的前提下，扩大一点地方的权力，给地方更多的独立性，让地方办更多的事情我们不能像苏联那样，把什么都集中到中央，把地方卡的死死的，一点机动权都没有。［1］31经过充分的调研

4、和规划，1958年以地方分权为标志的经济管理体制改革得到推行。在这次权力下放过程中，中央政府推行了下述六个方面的体制改革：下放计划管理权，实行以地区为主、自下而上地逐级编制和进行平衡；下放企业管理权，下放物资分配权，下放基本建设项目审批权、投资和信贷管理权；下放财政权和税收权；下放劳动管理权。［2］40－41然而，由于这次权力下放改革与大跃进运动结合在一起，导致了权力下放后国民经济的巨大混乱。因此在纠正大跃进灾难的过程中，中央不得不将下放的权力重新集中到中央。尽管第一次权力下放改革以失败告终，毛泽东依然

5、在探索改革中央集权计划经济体制弊端的道路。60年代中后期，随着国家安全形势愈发严峻，以备战为中心，毛泽东再次发起了地方分权的改革。1969年2月，全国计划座谈会下发财政、企业、物资管理三个文件，要求中央部门向地方分权。1970年2月，国务院召开全国计划工作会议，批判条条专政，加强块块专政的经济体制改革方案。之后，大量中央企业开始向地方政府下放，中央部委机构也进行了压缩和削减。［3］675－680正如有学者所指出的，毛泽东推动的地方分权改革深刻地改变了传统计划经济的特征，使得中央集权的计划经济体制向地方分

6、权的计划经济转型。而毛泽东所推行的地方分权改革为邓小平时代的经济体制改革奠定了基础。［4］23－38　　改革开放之后，邓小平为了推动经济发展，调动地方政府发展的积极性，继续推动地方分权的改革。在权力下放的过程中，财政权力和人事任免权的下放具有决定性作用。财政权力下放的标志是20世纪80年代开始推行的财政承包制改革，尽管全国各个省份采取的具体承包形式五花八门，但是改革的精神是赋予各省在财政收支方面更大的自主权。通过将中央与地方的收入与支出权限划分清楚，承包制实际上导致了地方政府成为具有明确利益和主体意识的

7、单位。［5］34－35人事任免权下放的标志是1984年开始推行的干部任免管理制度的改革，即由此前中央在干部管理制度的下管两级转变为下管一级，实现干部的分级管理制度。通过这项改革，省级单位获得了下级人事管理的任免权。　　尽管邓小平持续地推动分权化的改革，但是我们依然要看到政治领域集权的特征。事实上，邓小平时代的中央与地方关系呈现出既分权又集权的双重特征。就集权方面而论，地方政府只是上级政府的派出机构，代表上级政府管理本地事务。这典型地体现在中央对于各省人事任免权力的严格控制上。借助于政治上的集权，中央能够

8、规定和引导地方官员遵守中央的意志，贯彻中央的政策。就分权方面而论，地方政府与中央政府的经济和社会管理权力是高度分权化的。在改革过程中，大量行政性权力被下放到地方政府手中，使得地方政府掌握着所辖区域内经济社会方面的重大权力。杨光斌教授将这种中央与地方之间独特的权力关系称为政治上集权，经济上分权的模式。［6］67－78　　这种独特的中央地方关系成为理解治理转型的关键。邓小平时代的分权改革调动了地方政府发展的积极性，推动了地方经济的发展。在市场经