“不通则痛、通则不痛”——由税务代理浅谈我国税收制度 (上)

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1、“不通则痛、通则不痛”——由税务代理浅谈我国税收制度(上)前言41岁的税务专管员蔡俊文，多次利用职务便利，“撮合”自己分管的纳税单位与朋友“搞项目”，并从中牟利，被上海市闸北检察院起诉并以受贿罪被判处10年有期徒刑。①联想起发生在金华的特大税案，以及不断见诸报端的偷税漏税案件的报道，使我们这些来自法律系的学生不得不对我国的税收现行制度产生了疑惑和不解：是在怎样的一种情况下，才会出现如此多的问题？这些问题的根源在哪里？目前的税法是否起到了保障税收顺利进行的目的？如果单纯的加强执法无法杜绝或在根本上解决这些问题，我们有

2、理由相信是整个架构或是架构的一部分本身就存在缺陷，我们的目的就在于以一个大学一年级新生的眼光寻找这种缺陷是否存在、以及如果存在该如何解决。让我们回到这个简单的案例，透过案件的表面，先来看看现行的税务专管员制度。理论矛盾的简单分析税权主要包含税收立法权（由立法机关享有）、税收征管权和税收政策制定权（由行政机关，特别是税务局享有），而税务代理权不在税权范围内，它是由纳税人委托代理而产生的独立的权利，是民事权利的一种。而目前的专管员制度展现给我们的实质是什么呢？税务专管员作为税务局的代理，在很大程度上却进行著作为纳税人的

3、代理人的活动，也就是说，他毫无缘由地享有了由纳税人赋予的、本应由税务代理人(机构)享有的税务代理权。凡是稍有法律基础的人就会发现，这是一种在民法上被明令禁止的“双方代理”行为，然而这种行为却在税收这一关系到国家经济命脉的领域堂而皇之的存在，不能不说是一种悲哀。“绝对的权利导致绝对的腐败”，在这种制度的“庇护”下，作为税务专官员的蔡某“上管天、下管地”，其贪污受贿的行为而且又缺乏监督就很好理解了。根据马克思主义理论，人类社会必然由自然经济的自给自足，发展到商品经济的社会分工，并且逐步进入商品经济的高级形态市场经济。社

4、会分工当然是生产力发展的要求，而其实质是生产关系发展的要求。它首先表现为组织范围的扩大化，一系列国家政权机构出现，垄断趋势加强；另一方面表现为组织结构的明细化，各种独立的中介机构出现，专业趋势加强。这个理论具体应用到税收政策的分析上，简单来说，税务局便是国家政权的载体，而中介机构就非税务代理机构莫属了，因此，在理论上，税务代理的存在是必然的。实践中的探索与问题于是，如何切实有效地防止税收征管中权利的滥用，尤其是执法者过大的“自由裁量权”，就成为当今各级税务机关面临的一个严峻问题。通过对部分地方税务机关的实地调查和访

5、问，我们发现税务机关也确实采取了相应的措施，如改变原来的专管员一人承包的方式，在税务机关内部作如下划分：征收组（主要进行电脑网络化管理）、业务组（主要负责减免税登记）和基础组（主要负责开业，歇业登记）。各地虽各有所异，但却殊途同归：既有利于统一登记管理，更重要的是，切断了企业与专管员之间的一一对应关系，企业的经营活动免于受专管员过多影响，以期遏止腐败。这其实是分权原理在税务代理权上的应用，税务局旨在通过权利的内部制约防止权利的滥用，但是，不合理权利只要存在，就必然会有滥用的可能性，即使不被滥用也是不合理的，只有税务

6、代理权找到它真正的主人具有高度独立性、专业性的税务代理中介机构，才能铲除腐败的根源。所谓的税务代理，指的是税务代理人在国家法律规定的代理范围内，受纳税人、扣缴义务人的委托，代为办理税务事宜的各项行为的总称。从法律约束性来说，税务代理不是一般意义上的事务委托或劳务提供，而是负有法律责任的契约行为。税务代理人与被代理人之间的关系是通过代理协议而建立起来的，代理人在从事税务代理活动过程中，必须站在客观、公正的立场上、在代理权限之内行使代理权，且其行为受税法及有关法律的约束。税务代理的一般范围是②：1．办理税务登记、变更税

7、务登记和注销税务登记；2．办理发票领购手续；3．办理纳税申报或扣缴税款报告；4．办理缴纳税款和申请退税；5．制作涉税文书；6．审查纳税情况；7．建帐建制，办理帐务；8．开展税务咨询、受聘税务顾问；9．申请税务行政复议或税务行政诉讼；10．国家税务总局规定的其他业务。税务代理的综合优势体现在以下环节：1.维护纳税人合法权益；２．强化税收征管质量、效力；３．适应对外开放、与国际接轨；４．形成由税务部门到社会的全方面、贯彻内外的制约、监督关系。税务代理业在我国经过十余年的发展，由探索、试点到注册税务师资格制度全面实施，现

8、已初具规模。然而，在考查过程中，我们发现我国税务代理的总体质量并不高，从而无法发挥税务代理的优势。主要有以下几点问题：1．在实际执行代理申报中，仍有大量的申报业务量和烦琐的申报手续集中到办税大厅，并集中在限定的时间内完成，使得申报审核流于形式。更重要的是：这种形式上的税务代理，只会增加交易成本。2．从税务代理从业人员的年龄结构、知识结构均不够理想，老龄化、相