中国大部制改革面面观

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1、政府大部门体制面面观施雪华靳江好孙发锋    行政机关是执行政府职能的主要载体。行政机关内部的组织关系是否协调，组织结构是否合理，对政府职能的实现有着至关重要的影响。改革开放以来，我国进行了多次行政管理体制改革，为建立适合国情的中国特色行政管理体系进行了有益探索。但是，我国的行政管理体系与社会主义市场经济的要求和现代化的需要还有一定的差距，尤其是在处理众多行政部门与日趋复杂的社会公共事务治理之间的关系方面还存在一些矛盾。因此，我国需要不断调整和改革政府组织结构。党的十七大指出，要探索实行职能有机统一的大部门体制，为我国行政管理体制改革指明了方

2、向。任何事物都是一分为二的，大部门体制也不例外。为了贯彻好这一改革，我们需要理性分析大部门体制的利弊，以趋利避害。    实行大部门体制，有利于集中和整合资源，化解职能交叉，克服部门本位主义，有利于行政协调，提高公共服务效能，加强宏观调控，有利于推动地方政府改革。具体来说：    一是有利于集中和整合资源，打破部门壁垒和部门封锁。帕金森定律揭示，行政职能部门存在自我膨胀的内在倾向，不断地增长机构和人员是其生存本能。实行大部门体制，有利于人、财、物等在一个更大部门流动，抑制众多部门争机构、争编制、争级别的冲动，减少各部门将部内资源视为禁脔的“鸽

3、笼式”的局面。    二是有助于缩减机构，加强行政协调。政府各职能部门行使对特定领域和特定社会事务的管理权。但是，由于职能部门众多，每个职能部门通常只管理特定领域的一个方面，或者特定社会事务治理的一个环节，由此产生大量行政协调的问题，如果协调不好，就会降低管理效能。通过大部门体制改革至少可以减少需要协调的部门数量；同时，通过把小部门合并进大部，成为大部下面一个单位，开辟了行政协调的新途径。    三是消解职能交叉，解决“龙多不治水”问题。在同级政府的职能部门中，如果两个或两个以上的职能部门在自己的职责范围内包含有其他部门的职责，就会发生职能交

4、叉现象，遇到麻烦事，容易争相回避，造成管理空白；遇到“好事”，大家都争着管，延长和演绎管理范围，政出多门。大部门体制拓宽了部门的横向覆盖范围，“合并同类项”，宽职能，少机构，可以在一定程度上化解这种矛盾。    四是决策与执行分离，提高公共服务的效能。实行大部门体制，决策与执行分离。处于部门之下的各执行机构，主要负责执行政策，提供公共服务。同时，引进竞争机制，以多种方式让一些非营利组织通过合同、出租、承包、凭单等方式参与公共服务供给，满足公众日益增长、不断变化的公共服务需求。另外，大部门体制必然使政府部门办公地点、办公职能、办公时间集中，方便

5、群众办事,简化办事程序，加快推行“一门式”服务。    五是加强宏观调控，有效应对现实社会问题。生态环境、贫富分化等问题，需要从全局高度、用战略思维去解决。实行大部门体制，有利于使各部门摆脱执行性、技术性、服务性的事务，集中精力进行综合决策。同时，由于大部门体制减少了政府首脑的管理幅度，使政府首脑有更多的时间精力抓决策大事，提高政府的宏观调控的整合能力。    六是有利于推动地方政府进行行政管理体制改革。地方政府各职能部门的设置，往往是比照中央政府，即使一个管理范围较小的县级政府，其各个职能部门也是“五脏俱全”。事实上，地方政府主要是执行中央

6、的决策，推行大部门体制有利于执行效果的提高。大部门体制在中央政府的探索，无疑将为地方行政管理体制改革营造良好的条件。    行政管理体制改革的历史经验表明，某项改革在解决原有弊端的同时，可能会带来新的弊端，甚至导致原有的弊端以新的形式出现。因此，我们必须处理好“兴一利与生一弊”的关系。要弄清楚大部门体制改革可能出现的弊端。    第一，增加了部门内部协调的负荷和难度。大部门体制的一个重要特点是机构大、职能广。随着部内组成单位的增多，部内的协调任务也会增加。在这种情况下，主要承担协调任务的办公厅、总秘书处会超负荷运转，其症状表现为公文积压、机能

7、紊乱、机构臃肿等。同时，大部门体制是一种新的制度，部内各单位需要一个磨合期，才能较好地建立彼此之间的合作关系。在磨合期，一个部门内部的司局之间或者处室之间的矛盾，可能不亚于不同部门之间的矛盾。如果大部不能顺利渡过磨合期，不能及时协调矛盾，大部就有重新分开的可能和必要。我国部门就曾经历了“分分合合”。国外也有这方面先例，英国在20世纪60-70年代曾进行过大部门体制改革，当时的环境部合并了许多部门，从而成为英国政府的一个超级大部，但最后由于内部协调困难，运作效率低下，被迫再次分开。    第二，部门行政首长与其下属之间可能产生新的矛盾。大部门体

8、制会增加部门行政首长的管理幅度，由此，部长对其下属各单位和人员的监督控制能力就极为重要。在利益的驱动下，政府权力部门化的倾向会向更小的单元蔓延，出现权力司局化、处室