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《我国地方政府举债行为法治化研究》由会员上传分享，免费在线阅读，更多相关内容在教育资源-天天文库。
1、我国地方政府举债行为法治化研究《学术界》(月刊)总第140期,2010.1ACADEMICSNo.1Jan.20l0我国地方政府举债行为法治化研究.霍敬裕(中国人民大学法学院,北京100872)[摘要]地方政府举债行为是各地政府经济行为的重要组成部分,其中隐性地方债务居于多数.在国务院放宽《预算法》的限制之后,虽然地方债务通过发行途径开始"名正言顺",但仍有一些游离于法治轨道之外的地方举债行为.如何规范地方政府的举债行为事关我国整个债务体系的建设管理,也可增进我国地方政府诚信力的提升.综合来看,地方政府的拳债行为的法治化过程可以从举债权限,信息监控,多
2、方监督几个方面进行,根本上规范地方政府的举债行为.(关键词]地方政府;举债行为;地方政府举债我国地方政府能否举债问题一直是学界关注点与争论点.支持者或引国外市政债券发行的成功经验与我国地方政府隐性债务激增的紧迫局面为佐证,反对者手持我国《预算法》明文规定:"除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券"与之交锋.随着国务院开出"同意地方发行2000亿元债券"的闸口,以上的论战似乎应该画上一个句号.然而,现实的局面是论战双方所始料不及的,从2009年4月3日首只地方债——新疆债上市开始,跌破发行价或"零成交"的尴尬一直伴随着地方债.¨并且,在2
3、,000亿地方债发行接近尾声的时刻,财政部突然对地方债的发行叫了"暂停",直至2009年8月28日才重启发行.地方债券发行的反复让我们反思地方政府举债问题的研究路径,先前的研究多停留在财政,金融分析层面,亦做了大量的实证分析,而地方政府举债问题最核心点是地方政府二字,即政府行为.如何规范政府的行为是发展和完善地方债券乃至解决地方举债问题的瓶颈.作者简介:霍敬裕,中国人民大学法学院2008级宪法学与行政法学博士研究生.一143—学术界2010.1?学者专论一,明确权限:地方政府举债的前提我国地方政府能否举债的问题在《预算法》出台之前,并未有确切的定论,在
4、一定时期,地方政府举债行为有些更是公开化的.直到1993年,国家才开始全面禁止此项行为.此后颁布的《预算法》明确规定"除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券".国务院的最新通知变更了此项规定,放宽了地方政府债券发行主体范围,地方政府有了发债权.但是,主体范围问题的确定,并不代表地方政府举债行为已经得到了规范,地方政府发行债券的具体权限与责任问题,仍未有法律上的具体约束.从地方债的发行过程看,此处的空白为地方债合法化的坎坷之路埋下了伏笔.地方政府举债之路能走多远,规范地方政府举债的举债权限是首要解决的问题.原先的《预算法》明确禁止了地方政
5、府的举债行为,国务院的"放闸"行为导致了这一规定的松动.地方政府举债开始纷纷脱掉"隐形衣",开始享受权力收益.但是,在这一过程中,如何规范地方政府的举债权限受到的关注度却不高,特别是现有的法律规范基本处于真空状态.政策的导引只是暂时的状态,真正将地方政府的举债行为推进正常轨道的,是完善的法律规制,而第一步需要进行的就是以法规范的方式确定地方政府的举债权限,即举债主体,举债范围,举债数额,批准方式等.从世界范围看,很多国家的地方政府举债权限都受到法律的规制.日本早在明治三十二年(1999年)的法律条文中,就承认了府县一级政府的举债权,但举债的具体事项,如
6、举债额,偿还方式等需经内务大臣和大藏大臣批准.作为联邦国家,澳大利亚宪法明确赋予地方政府举债权,《联邦宪法》第四章第一百零五条规定:在联邦与州达成协议的基础上,州政府有权进行举债,并有义务对该项债务进行监管和偿还.另外,《诚信预算宪章》,《新财政管理法》,《完整政府预算法》,《强化职能履行报告法》等法案对地方政府债务的举借及管理亦有较为具体的规定.澳大利亚规定,经财政部长批准,地方政府可以通过透支,贷款或其他方式举借债务.地方政府通过举债所筹资金,一般用于基础设施等资本性项目.为保障地方政府及时偿还所借债务,地方议会在举债时需要提供相应的担保.在发行地
7、方政府债券问题上,欧盟国家对此亦早有立法.比如,比利时,西班牙以及挪威中央政府就对地方政府赤字做出明确规定,对地方公共支出最高规模做出限制性规定;再如,英国法律规定地方政府借款必须满足以下两条规则:一是黄金规则,即政府借款只能用于资本性支出,不得用于经常性支出;二是可持续规则,即国债余额占GDP的比重必须控制在稳定和审慎的水平,在其他条件不变的情况下,债务余额占GDP的比重必须保持在40%以下.以上各国的立法经验表明,对于地方政府的举债行为必须立法规范是首要的共识,同时在举债主体上需要明确哪一级的地方政府可以进行举债,中央政府对于地方政府的举债行为有指
8、导与监督的权力,地方举债不得恣意而为,但对地方事务也不能越俎代庖.从我国地方债的发行情况来看,
