行政登记的性质浅析——兼评我国不动产统一登记制度

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1、行政登记的性质浅析——兼评我国不动产统一登记制度13级科硕经济法陈溪1303306001一、前言行政登记行为作为政府行使其公共管理职能的重要形式和手段，几乎几乎涵盖了我国行政管理的各个区域。根据初步检索，目前我国行政法规条文中涉及行政登记事项的法律文件，总数量已经超过5000个。我国现行的行政登记制度主要的功能在于审查和准予公民、法人或者其他组织提出的从事特定活动的申请，确认公民、法人或者其他组织的法律地位、法律关系、法律事实、赋予民事关系法律效力或权能，对民事、行政法律关系或事实进行公示、备案、记录等方面，发挥着重要作用。因此

2、可以说，行政登记制度与自然人和法人及其它社会组织的活动息息相关。随着社会主义市场经济的发展和国家法制建设的推进，尤其是在我国《物权法》出台后，近几年来不动产登记及其它具有高价值的动产（如汽车、船舶）登记问题已经成为行政法上的热点问题，也是关乎国计民生的重要事项。对此，本文在整合研究各家学说的基础上，对行政登记行为的性质、可诉性以及最新的不动产登记制度若干问题进行初步探讨，以期能梳理清楚我国行政登记行为的具体性质，以及是否具有可诉性，为今后立法及司法工作提供简单借鉴。二、国内外行政登记制度概述要弄清行政登记的具体性质，必须先给行政

3、登记行为下一个准确的法学定义。目前在我国行政法学界对行政登记的基本概念并无太大争议，基本形成通说。综合学界对行政登记的定义可以理解为：行政登记是指行政机关为实现一定的行政管理目的，根据法律、法规、规章的有关规定，依相对人申请，对符合法定条件的涉及相对人人身权、财产权等方面的法律事实予以书面记载的行为。近一步简化该概念，我认为关于行政登记的概念通俗的理解应当是：行政法主体依法对行政管理相对人申请的有关事项进行登记以实现一定的管理或确认的公务行为。从上述定义我们可以看到，行政登记行为最明显的表面特征是“书面记载”和“公务行为”，但凡

4、相关机关以“登记”形式确定公民、法人及其它组织某种资格或被授予权利的行为，都可以列为我们所说的行政登记行为。行政登记制度并非中国特有现象，它在国外古已有之。早在12世纪前后，德国北部城市就出现了由市政会议所掌管的“城市管理施政登录簿”（stadtbuch,简称“都市公簿”），建立了土地物权变动须记载于斯的制度。而到了18世纪，不动产登记制度已在欧陆各国广泛推行。当时，不动产物权登记制度已经见诸普鲁士《抵押及破产法》（1722年）、法国《抵押法》（1795年）等法律。其后，又陆续在《法国民法典》、《德国民法典》以及《瑞士民法典》等

5、欧陆国家民法典中得到确认。在现今社会，行政登记是各国政府行政管理的一项重要手段。例如，为确保美国的国家安全，美国建立有“国家安全出入境登记系统（NSEERS）”，对外国入境者实行登记。新西兰规定，从事律师、建筑师、临床牙科专家、电工、线路机械师等具有特殊资格要求的职业的人员名单必须登记。由此可见，外国行政登记制度与我国现行的行政登记制度在功能上大同小异，主要是起确认资格和统一管理之功能。更重要的是，从本质上看，行政登记是依赖于国家这一主体强大的公信力提供的“证明行为”。三、行政登记的学理特征——具体行政行为如前文所述，鉴于目前我

6、国行政登记分门别类名目繁多，涉及社会生活方方面面，笔者认为，有必要对行政登记行为和制度进行专门论述研究。目前我国虽然已经有一些研究行政登记制度的成果，但总体上来说对这一问题的研究并不深入，只有很少学者将行政登记制度作为一个独立的研究对象来研究。根据笔者的检索，目前将行政登记制度进行系统的基础研究的理论专著只有茅铭晨先生的《中国行政登记法律制度研究》一书比较深刻全面。由此可见，目前我国关于行政登记制度的基础理论基本上处于空白，难以形成通说。学界上关于行政登记的性质争议主要焦点在于：行政登记行为是一种独立的行政管理行为还是一种非独立

7、的行政管理行为，即行政登记是否具有独立性，是否应当作为一种单独的具体行政行为而存在。在综合各个学派观点后，我认为，行政登记行为确实是一种独立存在的具体行政行为，应为其设立专门的管理制度和诉讼机制。理由如下：首先，行政登记行为符合具体行政行为的特征。具体行政行为，是指国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织、或者个人在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项，作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为。简而言之，即指行政机关行使行政权力，对特定的公民、法

8、人和其他组织作出的有关其权利义务的单方行为。具体行政行为具备四个要素：是行政机关实施的行为，这是主体要素；是行使行政权力所为的单方行为，这是成立要素；是对特定的公民、法人或者其他组织作出的，这是对象要素；以及是作出有关特定公民、法人或者其他组织的权利义务的行为，