推进要素市场化(上）

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1、推进要素市场化(上）经过20多年的改革开放，中国的经济体制环境发生了深刻的变化，成功地突破了传统的计划经济体制束缚，创建了社会主义市场经济新体制的基础框架。但同时我们也必须认识到，市场化改革的进程是极不平衡的。在产品领域，传统的计划模式已经破除，国家计划已基本上不再规定企业生产什么、生产多少、如何定价、如何销售，而是由各类企业根据市场供求变化自主决定。然而，要素市场化的改革却显得极为滞后。在要素领域，政府一方面仍然作为要素资源的配置主体，集规则制定者、执行者、参与者和仲裁者于一身，破坏了正常的市场竞争秩序，阻碍了市场竞争主体的健康成长；另一方面，政府履

2、行公共服务的职能严重不到位，在一些需要政府出面管理的领域中呈现出混乱与无序的状态，市场竞争缺乏诚信与公正。当前社会中出现的大量不和谐现象，大多与要素市场化改革的滞后有关。　　　　由于要素资源配置牵涉到经济体制核心部门的现实利益，对其市场化经常遭遇到强大的抵制和阻力，致使要素资源配置的主体始终不能归位于市场。因此，从一定意义上讲，推进要素资源的市场化，意味着将对传统体制发起全面的攻坚战，这是当前深化改革的重要内容。改革的基本趋势是，为要素市场主体的成长奠定宽松的体制环境，依靠市场主体的自主创新能力推动体制框架的不断改进，迫使政府逐步退出经济运行领域，进而

3、使政府成为社会公共服务的供给者。　　　　一、要素市场的形成与现状描述　　　　20多年来，尽管我国的经济体制环境发生了深刻变化，但在生产要素领域中，传统体制的痕迹却依然十分显著。其中的要害问题是，既缺乏不同要素所有者的市场交易主体，又缺乏反映需求变化的市场交易价格，更缺乏市场竞争秩序所必需的规则与监管，由此导致我国要素市场发育缓慢与竞争无序并存的局面。　　　　1.土地市场：地方政府垄断资源配置　　　　在传统体制下，土地资源配置是依据国家的基本建设投资计划，通过行政划拨手段进行的。改革开放以后，为了改变土地资源无偿使用、效率低下、浪费严重的局面，1987年

4、下半年，国家批准上海、天津、深圳和海南正式进行土地使用权有偿转让的试点。1988年4月12日，七届人大一次会议通过宪法修正案，规定“土地的使用权可以依照法律的规定转让”。此后，一系列有关土地出让或转让的法规、条例相继颁布，由此形成了以地方政府垄断土地出让为特征的一级市场，以及由政府主导土地使用权转让、出租、抵押的二级市场。　　　　（1）地方政府垄断的一级土地市场　　　　政府垄断一级土地市场的权力是法律所赋予的。1986年通过、经1988年、1998年修订的《中华人民共和国土地管理法》规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土

5、地”；这里的“国有土地”，是指国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地。1990年《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定，“土地使用权出让是指国家以土地所有者的身份在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。”经国家出让（即政府采取拍卖、招标、协议等“有偿转让”）的土地使用权可以转让，而原来通过行政划拨方式获得的土地使用权，必须补办国有土地使用权出让手续并补办出让金以后可以转让，否则仍为违法转让。同时，《土地管理法》规定，“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者用于非农建设”。这意味着

6、，在土地市场的源头，政府不仅垄断全部国有土地资源的配置，而且农村集体土地要转为非农建设用地，也必须先转为国有土地，进而纳入政府对土地资源配置的垄断范围。　　　　现实的情况是，城镇土地虽名义上归国家所有，但基本上已被各个企事业单位和个人所使用，地方政府作为推动本地经济发展的主体，手中并没有多少空闲的土地可供出让。如果政府要启动一级土地市场，就必须凭借行政权力获取到可供出让的新增土地资源，即收回城镇中已被原土地使用者占用着的土地，或征用农民集体所有的土地。在现行法律和政策的规定下，收回城镇已被占用的土地要比征用农民集体所有的土地的成本大得多，因此，大量征用

7、农民集体所有的土地，就成为地方政府解决一级土地市场供给来源的主要方式。与土地征用制度相关的是征地补偿制度，法律规定：征用农民集体所有的土地，要“按照被征用土地的原用途给予补偿”。根据陈锡文的测算：即使征用的土地都是吨粮田，按每亩产量2000斤、价格0.5元/斤计算，则1亩地的产值为1000元；按国家规定的最高倍数30倍补偿，每亩仅仅补偿3万元，而农民能拿到2万元就很不错了。[1]这意味着，地方政府在征用农民土地时，仅按照土地生产农作物的损失进行补偿，即可以将农民集体土地转为城市国有建设用地。这种法律规定为地方政府、特别是城市政府凭借行政权力公开地“掠夺

8、”农民集体所有的土地、以极低的成本积累城市建设资金提供了正式的制度渠道。　　　　再来看城市政府