[法律资料]构建我国国有企业境外直接投资法律监管的若干思考

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1、构建我国国有企业境外直接投资法律监管的若干思考　　从20世纪60年代开始,韩国政府开始鼓励韩国企业到境外投资,与此同时韩国境外投资法律制度也逐步建立。韩国是当前发展中国家进行境外投资相当成功的一个典范。韩国有关境外投资的审批与监督主要是经财务部长委任,韩国银行行长执行,具体审批归由韩国银行及其他13个政府部门官员组成的境外投资事业审议委员会负责。境外投资事业审议委员会由韩国银行、财务部、财政经济院、外务部、商工部等官员担任理事,安全企划部等官员担任非常任委员。该委员会负责制订对外投资的政策、措施,统一掌管和协调对外投资业务,审批对外投资项目和执行对境外投资企业的制裁。[23

2、]近年韩国政府颁布了《扩大境外投资自由化方案》,从1996年6月起实施境外直接投资自动许可制。目前,韩国境外直接投资的审批主要分为3类:一类是总投资额在1000万美元以上的项目,需得到审批机构的许可;第二类是总投资额在30万美元至1000万美元的项目,需到审批机构进行申告受理;第三类是总投资额小于30万美元的项目,只需得到审批机构的认证即可。[24]　　(三)国外监管体制的共同点及借鉴　　纵观上述各国的境外直接投资监管模式,各国大致上可以分为开放监管模式和有限监管模式等类型。虽然各国采取不同的监管模式,但是仍然存在如下共同特点,可资借鉴。　　1.加强境外直接投资立法,明确监

3、管范围　　我们可以看出世界上各主要的资本输出国,无论是发达国家还是新兴的发展中国家,都制定了一套较为完整的境外直接投资法律制度用来规范和和管理本国的境外直接投资。如美国1948年制定并几经修改的《对外援助法》,日本1978年修订的《输出国保险法》,韩国1978年颁布的《海外资源开放促进法》等。[25]各国的境外直接投资立法基本形成了完整的体系。[26]　　2.明确对国有企业的监管范围　　市场经济国家为避免国有企业妨碍市场的公平竞争,保证市场经济的规范运行,一般通过立法将国有企业与一般企业在法律上作出界定。市场经济国家的国会对国有资产以及国有企业的立法管理主要包括:(1)明确

4、国有资产以及国有企业的法律地位,例如:美国的政府公司控制法、国会授权法;(2)确立对国有资产及国有企业的审计监控及其有关机构。例如:德国、法国、意大利等国都设有对国有资产及国有企业进行独立审计的机构,这些机构都可以直接向政府首脑和国会报告对国有资产及国有企业的审计结果;(3)确立国会中专司监管国有资产及国有企业的机构。例如:意大利国会国有控股公司管理常设委员会、英国下院国有化小组委员会等,这些委员会承担着国会对国有资产以及国有企业的立法和执法监督事务,负责提出有关国有资产及国有企业的立法草案,有权在国会会议上,就国有资产的经验管理问题,向政府有关管理部门的官员提出质询。[2

5、7]　　3.将综合性管理与专业性管理相结合　　一些发达国家以及新兴工业的发展中国家都通过设立专门的境外投资管理机构来统一协调该国的境外投资管理。例如日本的通商产业省,韩国的境外投资事业审议委员会。[28]此外,各国一般都设立了专门的国有资产管理机构,且明确地划分国有资产专职管理部门和其他政府部门的职权范围。在该国国有企业境外直接投资过程中,涉及境外直接投资的专业时由专门的境外管理机构负责,涉及综合的国有资产管理时,则由国有资产专职管理部门负责。这种国有资产监督管理体制的优点是使国有资产的监督管理部门独立于政府的行政系列,直接对议会或国会负责,这样可避免政府行政管理职能与所有

6、者职能的混淆,以减少行政干预。控股公司作为国有资产的所有者代表行使对所有权的专业化管理,合理配置国有资产,发挥国有资产的规模经济优势,对稀缺的管理人才进行集中使用和调配组合等。[29]当然这存在着一些缺陷,限制了企业管理人员的自主经营权,监管管理层次过多导致决策效率低下,权力集中也容易形成行政干预,甚至导致腐败。因此许多国家如新加坡等都试图改革减少层次,加强竞争,削弱垄断,进一步下放企业自主权等措施来克服上述缺陷。　　4.按照市场化原则规范国有企业境外投资的行为　　境外直接投资是一种市场行为。企业是投资的主体。无论采取何种经营和管理方式,国外政府都是按照市场化的原则赋予国有

7、企业独立的法人地位,给予国有企业相应的参与境外直接投资的自由权。作为国有资产代理人的政府职能部门,也是以投资者的身份从经营的角度对企业的境外投资发表意见,参与经营活动,而不是行政性的命令和管理。　　三、我国国有企业境外直接投资监管立法的若干思考　　(一)我国国有企业境外直接投资监管立法的若干原则　　通过对国外监管制度的比较分析以及对我国监管制度的历史分析,笔者认为构建我国国有企业境外直接投资监管法律制度,加强国有企业境外直接投资法律监管应坚持如下六个基本原则:第一、国有企业境外直接投资监管的国内法律与国际条约及东道