从宪政的视角看教育权力

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1、从宪政的视角看教育权力教育权力的兴起1949年时，中国有私立高校81所，占高校总数的39%。有私立中学2152所，占总数的42.4%。尽管现代国家的教育权力在清末以来有较大发展，但从中还是能看出古典中国以私学传统为主的残留格局。在西方，从中世纪产生的大学传统也是一种私学。这种私学传统慢慢形成了大学的自治和学术独立。尤其是大学授予学位的自主权，使教育和精神领域内的权威变得和世俗权力无关。这样才为现代宪政国家的"政教分离"模式提供了可能。因此尽管现代国家普遍都将教育视为应该由国家财政扶持的公益事业，使公立教育得到发展，甚至在很多国家公立学校

2、都是比重最大的教育机构。但国家对教育的扶持，首先被视为国家的一种负担和责任，而不是一种可以因此干预和决定教育内容的行政强权。教育的内容与形式，普遍被认为是属于个人、民间的尤其是属于学校的私权范围。美国、法国、德国和日本的宪法都没有授予政府教育权力的条款。美国宪法对教育未作任何特别规定。因为在当初的立宪者看来，所谓教育，不过是公民的思想与信仰自由、言论自由、人身自由以及结社自由的一种汇合形式而已。因此在美国，教育问题在国家内部主要体现为一个宪法问题和财政问题，而不是行政问题。普遍认为，美国宪法中与教育密切相关的，就是第一修正案（不得干预信

3、仰和思想自由）和第十四修正案（非经正当程序不得剥夺人身、财产和平等的机会）。国会立法和司法判决对教育的适当干预（如招生中的歧视和公立学校教育内容中的政治中立），基本上都是从这两个地方来的。美国联邦政府也有教育部。但教育部的主要职能是帮助联邦政府实现"关于人人得到平等教育机会的承诺"。它的主要经费也是用于资助教育和低收入家庭的学生。换句话说，对国家而言所谓教育就是教育资助，所谓教育部就是教育扶贫部。政府并没有可以干预教材制定、教员选聘、招生和颁发学位等教育事务的国家权力。政府教育部门和公立教育机构更不可能因此形成庞大的垄断利益和教育腐败机

4、会，并因此产生出抑制和夺取私立学校发展空间的利益驱动。即使在和我们相近的大陆法系国家。德国宪法（基本法）中也仅仅规定了"教育制度应受国家之监督"（第七条），并未将教育本身视为一种国家权力。在法国宪法第五章"国会与政府之关系"中，也明确将教育排除在政府立法权之外，规定只能由国会进行教育立法。日本的宪法也没有任何条文涉及国家的教育目的和教育权力。但另一方面，自从1919年德国魏玛宪法开始使用"受教育权"一词以来，二战以后的国家颁布的宪法，基本上都将受教育权列为了公民的宪法权利。把教育视为国家职能，把教育权定义为国家权力，用教育的国家性取代教

5、育的公益性，无疑已背离现代文明社会的主流趋势，从而必然奠定政府对教育环节进行干预和控制的合法性基础。既然教育权是国家权力，国家就必须通过干涉、控制教学自由和直接支配学校教育，来保障其目标的实现。对教育的行政干预甚至不限于公立学校范畴，而必然延伸到民办教育的教材、教学、学位、招生、收费等自主办学权领域。这正是教育行政部门借统一教材、统一考试、统一大纲和学位授予等教育权力，频频制肘民办教育，乃至在2004年规定"原有的所有进行文凭考试试点的民办教育机构，一律终止招收文凭考试学生"的一个宪法根源。冠冕堂皇的政治权力和目标，在利润的诱致下，蜕化

6、成了公立教育垄断集团攫取商业利益的借口。教育立法的冲突上世纪70年代末以来，民办教育的地位和发展，始终在受鼓励和受限制这两根线之间徘徊。从教育立法的角度看，两条线索之间存在着明显的冲突，这种冲突在本质上是一个宪政问题。第一根线索，体现为扶持和鼓励民办教育。主导性的立法者是全国人大。其根源来自宪法第19条，"国家鼓励集体经济组织、国家企业事业组织和其他社会力量依照法律规定举办各种教育事业"。1993年2月，《中国教育改革和发展纲领》指出，要"改变政府包揽办学的格局，逐步建立以政府办学为主、社会各界共同办学的体制"，对社会办学提出"积极鼓励

7、、大力支持、正确引导、加强管理"的十六字方针。2002年的《民办教育促进法》更允许民办教育投资者获得回报。因为这些立法，民办教育从无到有，一度获得了长足发展。第二根线索却充满了对民办教育的约束和争夺。主导性的立法者是教育行政部门，其根源是宪法中规定国家教育权力和意识形态目标的第24条。这一系列的主要立法有三个，一是1994年的《教育法》，该法规定："任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构"。国外的私立学校包括大学，既有营利的，也有不营利的。在民办教育和市场经济发展初期，一概不允许民办教育营利显然是不明智的。尤其是在公立学校

8、拼命营利的情形下就更显得不公正。二是1997年的《社会力量办学条例》，该条理延续了不营利的要求，第5条更强调："国家严格控制社会力量举办高等教育教育机构"。三是2004年4月生效的《民办教育促进法实施条例》