行政指导危机分析及其对策

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1、行政指导危机分析及其对策摘要　行政指导是行政管理的重要组成部分，它在现代行政管理活动中具有重要的作用。文章阐述了行政指导的历史必然性。然后归类分析行政指导存在的危机，最后提出解决行政指导危机的途径。　　关键词　行政指导；危机；对策；途径　　　　一、行政指导发展的历史必然性　　　　(一)行政指导的概念　　“行政指导”这个概念最早见于日本1965年前后有关行政法与经济法界限的讨论之中。日本行政法学者盐野宏教授认为，行政指导是指“行政主体为了实现一定的公共行政的目的，期待行政客体的一定行为(作为、不作为)而实施的，其本身没有法约束力，但是可以对行政客体直接起作用的

2、一种行为形式”。这个术语后来流入我国，被用来概括在社会活动和行政实践中早已存在的此类现象。其实，在英美国家、德国也有类似的行政活动，只不过在英美国家称之为“非强制性行政行为”，在德国叫“非高权经济指导”。但是无论具体概念或制度存在着怎样的不同，行政指导是现代行政法上极具特色的并被越来越广泛使用的行政手段，却已在很多国家达成共识。　　在国内，张成福、余凌云认为，行政指导是指行政主体在其职责范围内，采取劝告、建议、鼓励等非权力性的手段，在相对方同意或协助之下，要求其为一定作为或者不作为，以实现行政目的的行政活动。相对方不仅包括行政相对人，还包括行政机关内部上级对

3、下级进行指导中的下级。崔卓兰认为，行政指导是指行政主体在其所管辖的事物的范围内，依据国家法律或政策，对特定行政相对人运用诱导、劝告等非强制行政手段，获得相对人的同意和协助，引导相对人采取或不采取某种行为，以实现所预期的行政目的或状态的行为。罗豪才认为，行政指导是指以非公共权力为依据而作出的，以相对人自愿行动为前提而达到行政目的的行为。应松年认为，行政指导是指行政机关为实现所期望的行政状态，谋求相对人响应而依据法律政策采取的非权力行政执法活动。姜明安则认为，行政指导是指行政主体基于国家的法律、政策的规定而作出的，旨在引导行政相对人自愿采取一定的作为或不作为，以

4、实现行政管理目的的一种非职权行为。总的来说，行政指导是行政主体为了实现一定的行政目标，对行政相对方所作出的非强制性的事实行为，它不发生任何法律效果。　　　　(二)行政指导发展的必要性　　行政指导之所以能在现代国家迅速发展起来，与它在政府开展行政管理活动中所发挥的作用有必然的联系。首先，传统的强制性行政手段过于生硬，是将相对人放在对抗者的位置上来对待的，比如行政处罚，行政强制尤为显然，不易唤起相对人的协助，执法成本过高；更重要的是，有些手段侵犯人权过于严厉。所以，随着民主宪政的发展和人权意识深入人心，人民必然探寻更加符合现代宪政理念的新的手段，行政指导就是因为

5、尊重相对方的意愿，比较柔和而受到青睐。第二，国家职能的转变与急剧扩张，以及立法的相对滞后，出现了一些没有法律调整但又急需规范的领域，行政指导应运而生，自发地调整这些新出现的社会关系，形成其所预期的行政秩序。第三，行政指导在东方国家比较受到重视，其中重要原因之一是这些国家深受儒家思想的影响，百姓对行政机关有唯上意识，使得行政指导容易生效。然而，俗话说，“前途是光明的，道路是曲折的”，行政指导的发展也不例外，随着当代行政管理活动的日益复杂化，行政指导存在的问题也日益凸现，出现了行政指导危机。能否正确认识行政指导的危机所在，直接关系到行政指导的健康发展。　　　　二

6、、行政指导面临的危机　　　　(一)行政指导信仰危机　　行政指导之所以能通过采取非强制性的手段达到特定的行政管理的目标，完全依靠公众的同意和支持，这一切都必须以公众对政府的信仰为基础。信仰即信任、敬仰，公众对政府的信仰直接影响到行政指导发挥作用的程度。近年来，随着行政指导所赖以发展的公众信仰出现了各种不同的问题，我们称之为行政指导信仰危机。第一种情况是，公众对政府过度信仰，他们认为政府是神圣不可侵犯的，把政府的行政指导混同于行政命令，以为政府都是正确的，只能无条件服从。于是，公众实际上不能和政府处于平等的地位，却是处于弱势；并且当利益受到侵犯时，他们也没有意识

7、或是不敢诉诸救济途径。这种情况容易造成行政指导的滥用和异化，在边远落后地区比较明显。第二种情况是，公众对政府已经失去信心，没有信仰可言。公众对政府及其一切行为都存在着逆反心理，在公众眼里，政府意味着强暴和腐败，政府根本不存在“服务”和“治理”的概念。公众不配合政府的行为，甚至为了对抗政府的行为，他们宁可牺牲自身的利益，此时行政指导根本无法直接发挥作用。这在基层政府，特别是在政府与群众发生过冲突事件的地方，显得更加严重。例如，2007年5月份，广西博白县的一些乡镇政府因计生问题与群众发生暴力冲突后，群众与政府之间的关系在很长一段时间内严重僵化，群众对政府完全没

8、有信仰可言，于是出现了行政指导信仰危机。　　　　(二