政策失败原因的综合探析

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1、政策失败原因的综合探析李成贵ABSTRACTPolicyfailuremeansthepersistenceofinefficientPoliciesandtheadoptionofthepoliciesthatreducessocialwelfare,andconsequentlycausesunderdevelopmentanddecliningofacountry.Policyfailureoftentakesplaceallovertheworld,especiallyinthosecountrieswithcent

2、ralizedstatepower.Thispaperdiscussesthereasonsofpolicyfailure.Themainreasonsidentifiedarefollowing:⑴theleakageanddistortionofinformation;⑵thelimitationofknowledgeofsocialsciences;⑶theimpactsofuncertaintyandexternality;⑷therigidityofideology;⑸theinfluenceofdominanti

3、nterestsgroups.Throughtheanalysis,ittriestocontributetotheresearchonpolicyfailure,whichnowisanascendanttopicoftheNewInstitutionalEconomics.引言在社会经济系统中，有多个变量可能影响行为者的预期收益函数，如人文条件、技术状况、相对价格和市场规模、政策安排的结构，等等。这些变量的重要性在于它们改变了行为者受益的条件、范围和可能性，如价值的整合和进步，资本收益的获得，风险分担，规模经济的实现，交

4、易费用的减少，以及不完全市场和外部性的扭转等。因此之故，就会刺激行为者产生对新的政策服务的需求，从而可能引致政策安排的适应性变化。然而，问题在于需求的变动趋势虽为必要条件，但不是了解政策变化的路径和结果的充分条件。一方面，有时潜在的社会经济利益产生了，但政策的适应性变化却相对滞后，使得低效率或无效率的政策得以维持；另一方面，正如晚近的制度经济学文献所关注的“制度悖论”揭示的那样，有的政策安排的创新，尽管社会净收益为负值，却仍被采用了。这些情况可称之为政策失败。在世界各国，政策失败都非鲜见的现象，尤其是在集权制或以计划体制为主

5、的国家中，政策失败具有更高的发生概率。检视人类社会发展的历史谱系，亦可发现，政策失败始终是各个时期的政府和它的人民共同对付的一个难题。人们有充分的理由从政策失败及其矫正的角度对人类历史做出再思和再识。政策失败对于一国而言，总是意味着或大或小的损失甚或灾难。它构成了影响国家衰荣兴废的核心因素。因而，在新制度经济学的研究中，它成为一个重要的主题。特别是，对于它的起因，已有不少的论述，此如林毅夫就曾做出了原创性的重要解释<1>。但有关于此解释似失之简约，有必要进行更为全面和细致的探讨。本文在前人研究的启示下，为进一步剖析政策失败的

6、原因而做出了个人努力<2>11。文中从五个方面对政策失败的原因进行了论述。一、信息的漏损和失真政府的决策是对来自社会各方面的信息的综合和反应，但在现代社会庞大而复杂的组织体系中，信息的汇集、辩认和处理会遇到一些基本的困难。一则，一个组织在一定时期内处理信息的能力是有限的，当进入的信息量和复杂程度超过一定限度时，该组织要么歪曲信息，要么在信息流程中出现严重的时间滞差；再则，流经各个等级结构的信息，往往因其中地位较高者的意属和敏感以及地位低下者的屈从而被扭曲。因此，任何政治体系，只要中央政府在一个迅速变化的环境中从事非常广泛的活

7、动，都会遇到这种信息困难。当然，在以分散决策为基础的政治结构与交流渠道通畅和意识形态淡化的开放性社会体系中，信息上的困难要相对小得多。这主要是因为上层决策人物可以利用其他信息来源对下属造成的失真加以复原，特别是新闻传播的自由，对决策者了解真实情况起到了非常重要的作用。而在政治凸显和舆论一律的集权决策国家里，这种信息困难特别突出，原因在于集权决策的信息系统包含有许多自下而上的环节，特别是它在相当大程度上依赖政府行政机构来获得和解释信息，但是政府行政机构的各级官员是向上级负责的，并要靠上级的赏识方能得到晋升，因而，信息的传递与权

8、力的流通和变化紧密地联系在一起。官员们坚持真理的勇气和主动的创造精神已被官僚政治文化的病毒所窒息，他们常常对自己上级的需要和希望十分敏感，通常会表现出一种难免的倾向，总是选择性地把那些中听的或对他们的仁途有利的信息禀报上级。正如R·芬德莱所说，他们采取的是“和上面合作的方式”而不是“来自下