改革金融监管先要打破银行垄断

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1、改革金融监管先要打破银行垄断　　由于各国金融系统的多样化，监管模式有很大差异。迄今为止，很难说存在一个最佳监管模式，正确的思路是在遵循金融监管有效成本最小化的前提下，依据自身国情，如变化中的金融格局、政治文化背景、相关经济体的理性程度、内部控制状况以及原监管模式延续等诸多因素，最终确定采用某种监管模式，而这种模式又是应诸多因素的变化而有所变化的。　　我国现阶段金融监管中存在的冲突和疏漏，其根本原因也不在于监管机构的设置。由此,不宜过快选择统一监管模式,而应采取分步推进的思路，随着市场发育和监管成熟，再考虑建立统一的国家金融监管局。

2、我国目前的金融监管制度属分业经营体制下的分业机构监管。具体说，我国央行仍承担着传统的银行监管职能，证监会和保监会分别负责对证券业和保险业的监督。这种金融监管制度安排与自1993年开始推行的分业经营体制是相适应的。当时的金融格局表现为金融结构简单、银行资产在整个金融资产中占绝大部分比例、证券市场和保险市场较为弱小、严格的分业管制、风险特征比较明显等。　　近年来，随着金融深化的推进，银、证、保之间边缘业务的合作与创新已有所显现，在一定程度上突破了分业界限。呈现出金融结构多样化和金融风险复杂化的态势。我们认为，在推进金融监管制度改革的过

3、程中，必须坚持监管的有效性，即以保证监管制度安排朝着有利于监管目标实现的方向进行，实现监管组织结构与目标的兼容性；成本最小化，即无论是分业还是统一，监管需要成本，推进监管体制改革本身也需要成本；前瞻性，即要顾及未来金融格局和交易结构的变化。　　目前，我国金融监管制度安排的方案较多，具体体现在三个层面上：中央银行的货币政策职能与银行监管职能要分开，理由是央行的货币政策职能与银行监管职能存在冲突，以至于影响监管效率；单独设置银监会，与证监会、保监会并列，暂时保持分业监管的格局以适应目前分业经营的局面；专门成立“国家金融监管局”，与人民

4、银行平级直属于国务院，证监会与保监会等监管机构并入国家金融监管局，成为金融监管的总牵头人，实施统一监管。　　对以上三个层面的安排，我们认为：是否将银行监管职能从央行剥离出来，关键取决于中央银行的货币政策与银行监管是否存在利益冲突。从职能上分析，两者目标完全不同，货币政策目标是着眼于实现货币稳定，从而促进经济增长；而银行监管则是为保护存款者利益和确保银行业的稳健经营。当然，由于部门内设，两者存在一定的粘连度可能会产生冲突，表现为货币政策目标在一定情况下可能会优先于监管目标，而监管目标在一定时期同样也会影响货币政策目标，从而影响监管效

5、率。但是，在我国现有国情下，中央银行自身独立性还不强，通过机构外设能解决双方粘连问题吗？能确保银行监管的独立性吗？值得怀疑。加上“另起炉灶”必须要花费监管成本，以及额外产生的“摩擦成本”，很难设想这样做会达到提高监管效率的预期目的。　　监管的有效性取决于监管手段和监管目标的兼容性以及监管客体的内控制度，因为外部约束须通过内部控制起作用。从监管主体看，中央银行监管手段滞后对银行的监管仍以合规性监管为主。对已经出现的具有综合风险的金融工具和带有混业色彩的金融交易存在着监管真空的问题。从监管客体看，内控制度不健全是影响监管效率的关键，而

6、我国国有金融机构目前客观存在信贷软约束、利润目标不强、内控失效、政府干预等弊端，显然这与金融监管之间存在冲突。　　对于监管模式的选择，果然混业经营的潮流和统一监管的组织模式受到越来越多的重视，如英国、日本及一些北欧国家，它们认为统一监管能够获得“监管规模经济”，有利于更好地建立起信息沟通机制，以避免分业监管容易产生的监管冲突与监管疏漏等问题。但是，仍有一些国家坚持分业监管，最为典型的如美国，认为统一监管机构削弱了不同监管主体之间的竞争力，易诱发权力垄断和极端官僚主义，致使统一监管的潜在优势丧失。所以他们认为，尽管金融机构的全能化发

7、展是大势所趋，不同领域的界限也在逐渐模糊，但在目前甚至在较长时期，银行、证券、保险三业之间业务类别及风险的性质有着显著的差别，统一监管模式在较好地解决一致性和协调性的同时，缺失了金融监管的差异性。　　我国目前不宜过快推行统一监管，而应维系分业监管的格局，可通过设置协调方式，包括信息交换上的协调、法规上的协调、日常监督的协调、处理上的协调等来解决目前已存在的监管冲突与监管疏漏问题。这是因为，目前我国仍是分业经营格局，而且短期内难以改变，此时实行统一监管显然无法取得“监管规模经济”，反而容易导致权力的垄断和极端官僚主义的出现。从根本上

8、说，我国目前金融业监管不力、效果不佳并不在于监管机构设置如何，而是在于金融监管理念不清、运作机制落后、立法执法环境不成熟、国有银行垄断局面没有打破等原因。　　由此，对于我国金融监管制度安排，应采取分步推进的思路：从近期看：先应着力于打破现有的银行业