ppp机制不应僵化

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1、ppp机制不应僵化国内ppp项目正如火如荼地进行着，但在实际操作层面上似乎存在着困惑和迷茫，作为中国第一个在生活垃圾领域采用特许经营权的项目，上海老港四期垃圾处理场项目可能带来一些经验。引进外商投资、国外先进技术和管理经验是老港四期垃圾处理场项目的创新和突破。上海城投总经理辛强说：“PPP不应是一种僵化的机制，而应是一个利弊相容的以及鼓励创新的机制。这方面，上海老港四期垃圾处理场项目进行了很好的探索。”风险设计2002年上海市政府提出建设上海老港四期垃圾处理场，这是个总投资5.1亿，生活垃圾处理量为4900吨/天的填埋场，处理全市约

2、90%的生活垃圾。2005年建成运营，运行至今已经有近10年。就目前来看,作为垃圾处理领域“第一个吃螃蟹的人”，老港四期垃圾处理场的项目从前期筹划到后期执行都是成功。上海人口超过2千万，每天产生超过2万吨的生活垃圾，因此，生活垃圾的处理直接影响城市形象和安全运营，是非常重要的基础公共服务。老港1-3期采用传统的填埋技术，这种简单的填埋方式既会造成二次污染，而且设施已经满负荷运转，因此1-3期老港垃圾处理场已经停止运营，场地也进入“休耕”状态。老港四期垃圾场正是为解决未来十余年全市生活垃圾的一种出路。在PPP项目框架下，政府要发挥决定

3、性、主导性作用，也因为基础设施是一个长期项目，涉及多个专业领域，政府必须引入社会机制。如何区分政府和社会资本相应的责任，并承担其背后蕴含的风险，则直接关系到项目的成败。合理的风险分配是PPP项目的目标，也是老港四期垃圾处理场项目成功的关键。辛强表示:“回顾来看,上海老港四期垃圾处理场项目对于风险分配的设计还是较为科学合理的。其将设计、建设、融资、运营移交等跟市场相关的风险，全部交由项目公司、即社会资本来承担，利用了它们这方面的专业能力和效率来解决；而法律政策、垃圾供应等风险，则归于政府承担；此外，对于一些涉及公共利益的突发事件产生的

4、风险，由双方共同承担。”PPP项目最初是由政府设计、投标、监管。一旦在实操过程中遇到问题将很难更改，这样PPP项目的建设风险很大。为此要求社会资本在项目前期就介入,跟政府共同研究项目找到最优方案，这也是提高效率,降低成本重要环节。在当年的政策环境下，面临最大的问题就是贷款资格。在PPP运作中，项目公司取得的是无形资产，即特许经营权。而项目土地，包括土地上的基础设施，理论上所有权全部是属于政府的。如果以此去银行贷款，就好比“用别人的房子去抵押”，是根本行不通的。为了绕开这个障碍，经过多方协商，老港四期垃圾处理场的股权资本金和后续的融资

5、，全部由社会资本来解决，这样就将融资风险转移了。同时，上海老港四期垃圾处理场项目在合同中进行了相关约定：一是项目公司为了本项目的融资，可以把收费权，包括这个项目的土地、设施等所有权，来抵押给金融机构，这就为项目融资创造了条件；二是创造性地提出了介入权的概念，即债权人在一定情况下可以直接介入项目的运营，甚至进行一些处置。辛强自豪地表示：''这两点通过实践，得到了国家有关部门的肯定。如今已经出现在财政部的最新文件中。”这样政府和项目公司不但共同承担融资风险，而且共同承担运营风险。事实上，PPP最重要环节正是项目的运营，即PPP更关注整个

6、项目生命周期的总成本，运营风险贯穿项目全过程。项目公司承担运营风险的好处是，降低运营成本，从而锁住政府风险，政府只要承担垃圾供应的风险。这既使项目公司获利，也使政府减轻了财政负担，可谓是双赢。基础设施的使用寿命往往是非常长的，通常到了特许经营期限后就将无偿移交给政府，政府要考虑如何继续运营，这时就存在移交的风险。在老港四期垃圾场项目中移交风险全部由社会资本承担，项目公司需要在移交前一年开始启动一个恢复性修理设备的环节，政府将在移交前进行性能测试验收，如果不合格就要继续整改，整改发生的费用直接在保证金里扣除。在应由政府承担的风险中，法

7、律政策风险无疑是最受社会资本所关注的。一般来说，PPP项目的特许经营期往往长达数十年，而对于我国这样一个正处于转型阶段的国家，法律、政策的完善和变化是不可避免的，由此产生的风险虽然按照相关的文件要求，应由政府承担。但落实在实施上，如果每次法律政策的变动，都要对项目合同进行修改，其成本显然太高。为了平衡成本和收益，上海老港四期垃圾处理场项目提出了一个最低影响的累计效果“门槛”，太小的影响无需调整，如果影响足够大，就需要政府做出反应，给予一定的补偿，譬如延长特许经营期，或者是政府给予额外的补助等。按绩效支付从理论上讲，PPP的要求就是应

8、按照绩效付费、按照产出付费，而不是按照设施，或者投入付费。“而上海老港四期垃圾处理场项目在实践中也充分体现了这一原则。我们设计了两个公共产品绩效指标，压实率和填埋量，规定如果这两个指标不达标，政府判定项目公司违约，需扣款。”在完工验收