基于公共性的理论框架与实证检验

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1、万方数据政府购买服务的比较效率：基于公共性的理论框架与实证检验◆政府购买服务的比较效率：基于公共性的理论框架与实证检验敬×嘉胡业飞8【摘要】购买服务是我国当前公共服务供给侧改革的关键创新。政府由此必须经常在“制造还是购买”之间进行选择，其决策质量将深刻影响购买服务政策的效果。从经济学角度出发，购买服务的前提是政府在服务的生产和交易环节获取比较经济效率。论文从公共服务的公共属性出发，认为在权衡购买服务的比较经济效率时，必须纳入对服务公共性治理的制度效率。为检验扩展的比较效率分析框架，论文对我国22个省41个市县的756名公务员进行了问卷调研。

2、研究发现，公共性治理效率会显著影响公务员对购买服务的态度，同时当前购买服务的整体效率还比较有限。研究认为，用公共性视角来补充和完善购买服务的市场化视角，能够深化和拓宽对政府效率、核心竞争力及其制度基础的理解，辅助政府在宏观和微观层面上的购买决策。【关键词】购买服务公共性比较经济效率治理【中图分类号lD63【文献标识码】A【文章编号】1674—2486(2018)03—0137—25一、引论购买服务是政府直接生产公共服务的可替代方式之一。②自2002年《中华人民共和国政府采购法》制定实施，到2013年《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的

3、指导意见》(国办发[2013]96号)及其后一系列实施办法的颁s敬义嘉。教育部“长江学者”特聘教授；复旦大学国际关系与公共事务学院，教授；胡业飞，清华大学公共管理学院，博士研究生。感谢匿名评审人的意见j基金项目：上海市“曙光计划”项目(13SG08)、国家社科基金重点项目(14AZD047)、国家社科基金重大项目(15ZDA03I)。②其他备选方式，例如贷款、授权、服务券、特许经营、公私伙伴关系、担保、补贴和税收优惠等，近年在我国也有不同程度的发展。一渗筵髓娉鹫麴》i龋毒鬻137万方数据◆论文行，我国政府购买服务的基本法律和制度体系初步形成

4、。购买服务在初期主要局限于满足政府运转的需要，现在已延伸到各项针对公民的服务。广东省在2012年率先公布了《省级政府向社会组织购买服务项目目录》，将基本公共服务、社会事务服务、行业管理与协调事项、技术服务事项、政府履职所需辅助性和技术性服务等五大类服务中的262项服务纳入政府采购范围。2015年出台的《中华人民共和国政府采购法实施条例》，将购买服务的范围明确界定为“包括政府自身需要的服务和政府向社会公众提供的公共服务”。购买服务正成为我国建设服务型政府的重要举措。在顶层设计的支持和鼓励下，各级政府购买服务的实践取得一定发展。从2004年至2

5、014年，政府采购中的服务购买金额从l38．4亿元增长至l934．25亿元，占政府采购总规模的比例从7％增长至11．2％。①这还不包括各种未纳入政府采购的服务购买。从整体看，我国政府购买服务还处在发展初期。在超过17万亿元的财政支出中②，购买服务的比例仍然很低，对转变政府职能和提高公共服务质量所起的作用仍然有限。虽然机构改革已经系统性地推动政府从市场上取得自需的商业性和运营性服务，在公共服务提供高度分权的体制下，各地各部门购买公共服务的方式、范围和力度存在显著差别。与政府直接生产服务相比，购买服务涉及到复杂的跨边界管理，在界定服务、实施招投

6、标、签订合同、监管服务过程和评价服务绩效等方面，都要求政府发展新的管理能力。效率、成本节约和灵活性等购买目标都不是自动可得的，逆民营化案例的出现更凸显了购买服务面临的复杂困境。例如，广州市自2001年开始环卫公用事业市场化改革，在2013年约65％的保洁面积实现了外包。但自2013年6月起，迫于劳资纠纷，广州市陆续将环卫事业收回公办，公办比例逐步超过市场化比例，并有继续上升的势头(陈垮，2015)。在以其他方式实现的政府与市场的合作中，逆民营化的案例也屡见不鲜。例如在20世纪90年代后期席卷全国的城市公交特许经营，目前已经基本被全面反转。⑧

7、在购买服务政策的较快发展和实践的小步前进甚至逆转之问的反差，提醒我们必须深化对政府购买服务的理解。显然，政府购买服务尤其公共服务并不是简单的购买行为。把购买服务作为一种以效率为中心的市场化策略，其解释①数据见中国政府采购网(http：／／www．ccgp．gov．cn／)。②2015年，全国一般公共预算支出175768亿元。数据见财政部网站(http：／／www．roof．gov．cn／index．html)。③例如具有轰动效应的湖北省十堰市“城市公交整体民营化”导致的公交停运和特许权收回。138赫黼赫蒸遴颤鬻万方数据政府购买服务的比较效率

8、：基于公共性的理论框架与实证检验◆力无法应对其所面临的深刻现实悖论，也不能实现政府转型所需要的治理变革。在西方国家，公共服务民营化被公认为是20世纪末以来发达国家最重要的政府改革