行政综合执法机制改革探究

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1、行政综合执法机制改革探究摘要：受传统行政管理体制的影响，我国行政执法部门林立、职责不清，形成了多头执法与执法缺位，人数众多与人手缺乏所并存的奇怪格局。作为实践中的解决之道，综合执法改革日渐兴起，并在全国范围内推广开来。实践中，综合执法改革大致区分为权力配置型、机构调整型和统一执法型三种类型。效率原则、新公共管理论及统一、精简、效能原则可作为其改革的理论基础。但无论是在理论还是实践中，综合执法改革仍需面临着行政法定原则的责难、宪政分权的要求以及“相对集中”制度限制。通过分析观察，必需坚持“尊重与戒

2、惧”的制度立场，以警惕可能造成的机构膨胀和权力的过度集中。关键词：行政执法；部门行政；综合执法中图分类号：DF31文献标识码：ADOI:10.3969/j.issn.1008-4355.2012.06.04前言：源流与视域一一行政管理的失灵及其因应长期以来，人们习惯于将行政等同于管理，或谓之公共管理，或谓之国家管理。自西方资产阶级革命后，国家事务有了立法、行政与司法的分立。由此，行政逐步从国家管理范畴中独立了出来，可谓之行政管理。十九世纪初现代立宪国家兴起，法律逐渐成为最主要的国家统治工具，管理

3、逐渐演变为对法律的执行。然，因各国民主法治水平不一，执法在各国行政所占比重不同。“有的国家执政者重视法治，在各个方面各个领域都制定了比较完善的法律，因此，这些国家的行政主要是执法，其行政管理实质即行政执法。”[111949年新中国成立，国家实行计划经济体制。在此时代背景下，国家机关虽然也有立法、行政和司法的划分，但是行政的中心任务并不是执法而是保证国家任务的实现。“政府和单位如同一个传统家庭的家长，个人的一切他都要过问，都要干预，各级领导机关'管了很多不该管、管不好、管不了的事'，政府无所不能、

4、无所不管，结果导致整个社会失去活力，经济停滞，政府失灵。”[2]20世纪70年代末，中国开始了市场经济改革，经济体制的改革孕育并催生了政治体制改革的时代和中国整个社会的变革。伴随着市场经济改革，计划经济时代的“人治型”、"管理型”行政管理逐步瓦解，朝着“法治型”、“服务型”行政执法方向发展。时至今日，我国已经历了60多年的发展历程，以改革开放为界分，可以粗略的概括为前后两个30年。“前30年既为后30年打下了基础，又为为后30年留下了问题一一社会进步与社会代价共存、社会优化与社会弊病并生、社会协

5、调与社会失衡同在、充满希望与饱含痛苦相伴。”[3]中国社会生活各个领域都毫无例外地表现出了社会转型时期的极端复杂性，社会事务急剧增加，社会分工日益精细，且交叉性、模糊性逐渐凸显。相比之下，行政管理体制改革与政府职能转变却尚未到位，行政虽已初步实现了从“管理”到"执法”的转变，但受传统行政管理体制的影响，行政部门林立，职责不清相互交叉重叠。一件事多个部门都享有执法权，而每个部门都无法管好，形成了多头执法与执法缺位,人数众多与人手缺乏所并存的奇怪格局。面临如此之极端复杂的社会背景，如何突破上述执法困

6、境，以因应不断扩张的行政执法需求，乃成为我国行政法治实践应急需解决的现实课题。在实践中，一种由多部门联合的执法方式逐渐兴起，在一定程度上缓解了执法''乱象"，开启了综合执法实践探索。伴随着综合执法的萌芽，1996年《行政处罚法》出台，第16条《行政处罚法》第16条：国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关机关的处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。对相对集中行政处罚权的规定才正式拉开了我国行政综合执法机制改革的序幕。至今，行政综合执法机制改革

7、试点工作已开展已有十六年。十多年来，通过全国许多地方积极探索行政综合执法在解决多头执法，多层执法、执法扰民等方面取得了显著的成绩，积累了丰富的实践经验。然而，“行政综合执法与相对集中处罚权制度，与行政机关关系重大，对行政管理体制改革和政府职能转变以及政府法制建设影响深远”[4],作为一种新的执法体制的改革和探索，行政综合执法在理论和实践中仍处于一个比较初始的发展阶段。西南政法大学学报王传干：行政综合执法机制改革研究故此，笔者拟首先从实定法的层面出发，梳理综合执法机制在部门行政中的实践情况。继而，

8、尝试对实践中出现的各式综合执法模式予以类型化，并进而从法理角度探讨综合执法机制的理论基础及相对集中之界限问题。以期对行政综合执法机制的实践现状、理论基础及发展前景做一个整体的梳理、研究和展望，希翼对我国行政综合执法的进一步发展略有裨益。无疑，此举将具有十分重要的理论和实践意义。一、综合执法的概念（一）综合执法的概念"综合执法”一词并非实定法所采用的法律概念，因此并无立法定义可供依循。其定义毋宁是在部门行政实践中所产生的，在早期的规范性文件中综合执法曾被在“综合执法原则”、“综合执法培训”、“综合