预算紧缩与财政分权

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1、預算緊縮與財政分權(BudgetShrinkageandFiscalDecentralization)徐仁輝（世新大學經濟學系主任）摘要預算緊縮係八零年代以來世界主要工業國家所普遍採行的政策，然而由於社會福利與安全等支出的不斷增加，而收入又無法相對提高，各國財政收支皆出現實質結構問題，離財政平衡之路仍甚遠。我國自八十三年度起，中央政府即改採取預算緊縮措施，但成效有限。因應預算緊縮的困難，新的預算改革目的在提昇資金的使用效率，亦即在資金的使用上盡量予以分權，期望藉更多的授權與自由而提昇績效。同理，在各級財政結構上，誠如公共選

2、擇學者的建議，財政分權有利於抑制利益團體的影響，對預算的控制有助益。然而，我國政府在精省後，中央政府所佔比例卻大幅提昇，如此高的比例，是否適當？需再進一步檢討，惟可預期的是未來利益團體對中央政府預算的影響力將更強烈；因此，本文建議從建立理想財政收支劃分與提昇地方財政自主性著手。26前言傳統自由主義主張政府不應干涉市場經濟，對於政府的功能與角色多所限制。在本世紀之初，各國政府支出規模皆比目前小很多，如美國各級政府在1929年歲出僅佔其GDP的10%。然而，自三零年代經濟大恐慌與凱因斯理論出現後，穩定經濟成為政府的重要責任，透

3、過功能財政刺激景氣與促進充分就業，是二次世界大戰後各國所普遍採行的政策。其次，各項社會保險與救助措施的陸續實施，消滅貧窮與所得重分配亦成為福利國家的重要目標。又隨著經濟與貿易的繁榮，以及環境的污染，各種管制政策層出不窮，管制活動更擴大了政府的職能。上述穩定經濟、所得重分配與管制活動三項功能，大幅提昇政府的角色與擴大其規模。再加上如公共選擇學派所分析，民主投票機制、代議民主、選票互助、利益團體與官僚體系等因素，更讓政府預算不斷膨脹。這種政府不斷擴張的現象到了七零年代，經過二次石油危機，造成世界主要民主工業國家皆面臨預算赤字與

4、債務遽增的財政失衡困境。因此，各國對於政府的角色與功能開始重新思考，八零年代所謂新右派的抬頭，主張將政府許多功能民營化，對於政府規模的成長予以限制，推動所謂的「總體預算制度」，以緊縮預算(Schick,1986;Leloup,1988)。各國採行預算緊縮政策，實際面臨的問題是，人民對政府公共服務的需求不斷增加（特別是社會福利方面），而對於增稅則予以抗拒。在支出不斷擴張，而收入又難以成長的情況下，興起一項改革就是如何促使政府更有效率的使用資金，即政府再造的推動。配合政府再造的預算改革稱為企業化預算制度(Entrepreneu

5、rialbudgetingsystem)，主張對於預算資源的使用應予以分權(亦即授權公共管理者對於預算的細節使用有充分的自主空間，希望藉由分權提高誘因、參與、認同與創造力(Lynch&Lynch,1997)。同時，以結果作為課責(accountability)26基礎，改變公共管理者以往追求預算最大化的官僚文化，而轉為追求有限資源下的最大成就(Cothran,1993)。預算緊縮政策的另一個問題是，政府各項經建交通等資本支出容易刪減（徐偉初，1998），而社會福利等既享權益(entitlement)支出不易減少（蘇彩足，1

6、998），而這些支出又大部分係中央政府負擔，因此中央政府在各級政府支出比例將因而擴大。依公共選擇學者的主張，財政分權（或稱聯邦制），可以讓人民有更多的比較選擇機會，形成準市場機制促使政府競爭(Ostrom,1989)，同時可以減輕利益團體的影響力，對於抑制預算的膨脹有正面效果。壹、預算緊縮一、財政失衡自七零年代石油危機起世界主要民主工業國家皆面臨財政失衡問題，連年預算赤字更持續迄今，根據OECD資料顯示，該組織各國政府支出平均佔GDP比例在過去三十年間，不斷擴張，如1970年平均為33.3%，到1995年高達43.6%；同

7、時政府預算赤字亦持續增加，預算赤字佔GDP比，如1970年平均為1.1%，1985年曾高達3.2%，至1995年為1.9%；未償債務餘額則迅速累積，佔GDP比，如由1970年平均34.5%，至1995年的72.3%。我國自民國七十八年度徵收公共設施保留地起，我各級政府即陷入需仰賴大筆銀行貸款與公債支應的地步（為徵收公共設施保留地地方政府借貸高達五千億元），八十一年度推動六年國建等重大公共建設，更加大收支短絀的差距。歲出佔GNP比重，亦由六零年代的平均23.10%，七零年代的25.25%，到八零年代的30.88%（如附表1）

8、。以政府赤字佔歲出比重來看，民國六十年代大多數年度皆無赤字，七十年代平均值僅6.41%，八十年至八十六年度平均值為23.07%26，其中八十一年度達25.9%為最高（如附表2），可見近年來財政狀況惡化程度相當快速。由於賦稅與其他實質收入不足以支應逐年增加的支出時，政府需大量發行公債支應，於是未償公債餘額