基于问卷调查的土地督察机构改革设想

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1、万方数据中国人口·资源与环境2014年第24卷第3期a珊蛆唧IⅡ．A删。砌强翻JllaesA№Dw琢删吼踟Vol·24No·32014基于问卷调查的土地督察机构改革设想叶丽芳黄贤金马奔汤其琪(南京大学地理与海洋科学学院，江苏南京210046)摘要为遏制地方政府为主体的土地违法行为。2006年土地督察制度应运而生。经过七年的实践，土地督察制度在耕地保护、土地市场监管、土地调控等方面取得了一定的成效，然而实施绩效与中央政府及社会各界的期待尚有很大差距。土地督察机构不够独立是导致当前土地督察效率不高的重要原因，土地督察机构名义上隶属于国务院．实质上隶属于

2、国土资源部，导致当前土地督察制度效率不高。为此研究土地督察机构改革，旨在为未来土地督察机构改革提供借鉴和参考。本文从行政监督理论出发。界定出我国土地督察权的理论内涵是行政内监督。接着对建立相对独立土地督察机构的理论依据(行政三分制)和实践参考(审计监督)加以分析，通过对土地督察与审计监督的比较分析．可知审计监督和国家土地督察都属于行政内监督制度，两者具有行政内监督共性．故审计监督机构改革的成功经验能为我国土地督察机构改革提供实践参考。审计署脱离财政部之后监督效率大大提高，为此提出同属于行政内监督的土地督察机构应该和行使执行权的国土资源部相分离的改革

3、设想。在前文研究分析的基础上，提出了四种可能的土地督察机构脱离国土资源部的改革方案．分别是：①成为直接隶属于国务院的机构；②成为隶属于国务院的综合督察机构；③成为国家监察部的一个职能部门：+善成为隶属于全国综合督察委员会的机构。为了便于决策时优选土地督察机构改革方案，采取了问卷调查法进行研究，因为问卷调查的结果可以对机构改革设想的可行性和时序安排进行论证分析。最后得出以下结论：①土地督察机构属于行政内监督机构，应脱离国土资源部独立出来，提出的四种土地督察机构改革方案能为决策层提供一些参考和思路。②四种土地督察机构改革方案各有其优缺点。实施难度也不一

4、样，中央政府决策时需根据实际情况不同时期选择不同的改革方案．土地督察机构改革过程中还需谨慎防范陷入“制度陷阱”。关键词土地督察机构；问卷调查；独立性；改革设想中图分类号F301．22文献标识码A文章编号1002—2104{2014)03一0077—06doi：10．3969／j-i辐ILlO吆一2l憾20M咀012改革开放前，中央政府的高度集权压缩了地方政府自主自利行为的空间⋯，土地违法主体主要是个人，80年代土地违法行为主要是农民滥占耕地兴建住房。集权与分权模式下土地违法特征是不同的。改革开放后形成了以下放权力为基本导向的行政体制改革。中央的权力

5、不断下放到地方，地方政府行为的自主性、白利性不断增强，带来严重的地方政府为主体的违法用地行为。为遏制地方政府土地违法愈演愈烈的势头，探索土地调控“决策权、执行权、监督权”相分离，我国于2006年建立国家土地督察制度’2。。经过七年的实践，土地督察制度在耕地保护、土地市场监管、土地调控等方面取得了一定的成效，然而实施绩效与中央政府及社会各界的期待尚有很大差距。土地督察机构不够独立是导致当前土地督察效率不高的重要原因。在机构职能划分上，国务院授权国土资源部行使土地督察权，土地督察机构名义上隶属于国务院，实质上隶属于国土资源部，各地督察机构受制于国土资源

6、部各司局的职能要求，一定程度上被看作是国土资源部的驻京外机构，导致土地督察机构难以独立行使职权。在领导体制上，国家土地总督察为国土资源部部长兼任，并且还有一名副部长兼任副总督察，这样的“领导双重身份”【3J，也从根本上制约了土地督察机构的独立性。此外，国土资源管理部门的垂直管理垂而不直，经费、人事的任免等权力基本上掌握在地方政府的手里，国土资源管理部门不得不听命于地方政府为地方经济社会发展服务。垂而不直的土地管理体制下，土地督察机构名义上监督地方政府，实际操作中变成监督地方国土管理部门，伴随土地督察机构缺乏应有的地位和独立性，造成不少环节的“弱监”

7、和“虚收稿日期：2013一10—09作者简介：叶丽芳，博士生，主要研究方向为土地资源管理。通讯作者：黄贤金，博士，教授，博导，主要研究方向为土地资源管理。基金项目：“十二五”国家科技支撑计划课题“村镇建设用地再开发关键技术研究与示范”(编号：2叭3BAJl3802)。·77·万方数据中国人口·资源与环境2014年第3期监”。即使发现土地违法问题，他们大部分人认为承担责任的主要是国土系统内部人员，是“自己人”，移交监察部就会伤到“自己人”因而抹不开面子惩处。独立性是监督机构持续存在和有效发挥作用的重要支柱，独立性不足将不利于监管效力的发挥而制约监管制

8、度的发展。独立性也是监督权最重要的属性，监督体制安排必须符合监督权的本质要求H1。原本就隶属于国土资源部的地方国土管理部门