社会救助全民就业式优于全民低保式

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1、经济学家……2010.11社会救助:“全民就业”式优于“全民低保”式□李秉文(兰州大学西北少数民族研究中心，甘肃兰州730010)目前我国基本形成了以“全民低保”为核心的社会救助模式。但“全民低保”式的社会救助模式在实施过程中重形式、轻实质，重公平、轻效率，重生存、轻发展，高成本、低效益，存在制度低效。文章通过采用建模法，借助公民生存—发展能力模型，构建了“全民就业”式社会救助模式。该模式强调在救助中充分调动救助对象的积极性，强化被救助者的自我生存、发展能力和救助效率的提高，突出“能力救助”。对比结果表明，“全民就业”式社会救助模式优于“全民低保”式社会救助模式。关键词:全民低保

2、;全民就业;生存—发展能力模型;工作分享制中图分类号:F124．7文献标识码:A文章编号:1003—5656(2010)11—0028—06一、问题的提出社会救助作为一项基本的公共福利制度，在构建和谐社会、推进以民生为重点的社会建设中扮演着越来越重要的角色。随着我国社会救助事业的不断发展，目前已基本形成了以居民最低生活保障制度为主体，以农村“五保”供养制度、灾害救助制度、医疗救助、流浪乞讨人员救助为重要内容，以住房救[1]助、教育救助、法律援助、慈善事业为补充的社会救助体系框架，由此也形成了以“全民低保”为核心的社会救助模式。应该说，这是一个喜人的发展过程，但从实际运行效果和发展

3、趋势来看，以“全民低保”为核心的社会救助模式却存在诸多弊端。本文认为，与其推行“全民低保”式社会救助模式，不如推行“全民就业”式社会救助模式。二、“全民低保”式社会救助模式存在的主要问题(一)捆绑式的救助方式极大地降低了救助效率从形式上看，我国目前形成的“全民低保”式社会救助模式覆盖面广，涉及的救助对象和救助内容比较多。但在具体实践中，很多地方往往是将享受居民最低生活保障待遇作为享受医疗、教育、住房补贴等其他专项救助和优惠政策的前提条件，形成事实上的捆绑式救助。这种身份化的捆绑式救助方式一方面导致“胜者全得”现象，另一方面容易造成被救助者脱贫致富的“动力真空”及管理上的“易进难出

4、”。因为一旦获得“低保户”身份，就可一并享受医疗救助、廉租房等其它形式的社会救助，而收入处于居民最低生活保障标准边缘但没有获得“低保户”身份的人不仅得不到最低生活保障救助，也失去了享基金项目:本文为国家社会科学基金项目《甘青宁民族地区城乡一体化进程中的文化软实力培育问题研究》(编号:09XMZ048)、全国行政学院系统院级招标课题《西部地区建立城乡发展一体化制度研究—以甘肃为例》(编号:09ZBKT034)的阶段性成果－28－ECONOMIST……2010.11受其它形式的社会救助的资格，这无疑会产生社会救助中的“歧视”效应。同时，对于获得“低保户”身份的人来说，一旦通过自身努力

5、实现收入增加，就意味着其享受多项社会救助资格的缺失，这种效应会迫使他们在没有取得足够收入保障时，宁愿放弃收入机会，在主观上造成脱贫致富的“动力真空”，在管理上也导致“易进难出”。(二)现金和实物救助支付方式不利于刺激就业和人本价值的实现，违背了社会救助制度的初衷社会救助制度虽然起点是生存救助，但其根本目标是推动被救助者脱离生存困境进而促进自身价值的实现。现行的以最低生活保障制度为主体的社会救助体系，以个人或家庭的收入为标准，是一种补差式的现金和实物救助，使得被救助者容易陷入“福利依赖”陷阱。“低保水平”的提高容易使部分人形成“救助依赖”，从而降低了整个社会救助效率，使资源配置难以

6、实现帕累托最优。美国、英国等新自由主义福利国家都将失业和贫困归因于“福利依赖”和低就业动机[2]。(三)城乡二元制度分割以及社会救助服务的非专业化难以适应城乡一体化的发展要求党的十七届三中全会明确提出，到2020年要在全国基本形成城乡经济社会发展一体化发展新格局。形成城乡一体化发展新格局不但要求推行城乡一体的社会救助制度，而且要求更大程度地促进人本价值的实现。从实践来看，我国现行的社会救助体系还存在城乡二元制度分割、多头管理、经办机制和实施机制非专业化等问题。一是城乡二元制度明显。城市和乡村居民目前在救助内容、救助标准等方面仍然存在着很大差异。二是在社会救助项目日益增多的同时，仍

7、然存在着比较突出的多部门低效管理运行机制，缺乏统筹和协调。三是我国目前仍未建立起完整的社会救助运作体系，而主要依靠基层街道办事处或乡镇的少数公职人员，形成了管、办合一的体制。当政策规定模糊，而又缺乏上级部门的严格监督时，街区的工作人员通常会以个人意志化的非正式策略来应对服务需求上升、资源有限等问题。显然，在这种发展背景和趋势下，“全民低保”式社会救助模式就显得不合时宜、矛盾重重。三、“全民就业”式社会救助模式的构建就业是最大的民生问题。给予最充分的就业机会，不仅是“民以食为天”的