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1、中央财经大学学报2010年第2期美国预算制度变迁及其对中国的启示TransitionofU1S1BudgetarySystemandItsInspirationtoChina王熙WANGXi(中央财经大学财政学院北京100081)[摘要]首先,本文回顾并分析了几部重要的联邦预算法案,揭示了各法案的立法动因和作用;其次,对美国历次预算管理制度革新进行描述,重点分析各种预算管理制度的成因及其功能取向;再次,笔者将美国联邦预算立法和美国预算管理制度革新这两种制度变迁过程进行对比,找到其各自特点和制度联系;最后,总结出对中国预算制度改革有启示意义的几点结
2、论。[关键词]制度变迁美国联邦预算立法美国预算管理革新[中图分类号]F81312[文献标识码]A[文章编号]1000-1549(2010)02-0016-05一、几部美国联邦预算法案的回顾(一)1921年预算和会计法案与1974年国会预算和扣押控制法案这两部法案几乎确立了美国现代预算制度的所有基本原则和重要机构。二者都充分体现了美国宪法所确立的的分权制衡原则)))具体表现为国会和总统之间不平衡的预算权力配置。在19世纪的前半叶,美国联邦预算体制允许具体的行政机构直接向国会委员会申请财政拨款。这些行政机构不受总统的控制,甚至无需遵循总的政策纲领。王
3、绍光教授在其5美国进步时代的启示6¹中描述了美国联邦预算的混乱状态以及由其直接导致的腐败。这种状态一直持续到了20世纪早期。随之而来的预算改革遵循了一条由下至上的诱致性变迁过程:1905年由不满的民众和民间研究机构成立了旨在推动纽约市预算改革的/纽约市政研究所0;1908年纽约市出台了美国历史上第一份现代预算º;威廉#霍华德#塔夫托总统任命了经济与效率委员会。该委员会提交了一份名为5我们需要国家预算6的报告,1912年总统向国会的咨文中得到了总统的首肯。这引发了之后长达10年的论争,并导致一项关于联邦政府全面预算法的通过)))即51921年预算和
4、会计法案6。115预算和会计法案6(1921)1921年5预算和会计法案6主要设立了BOB(预算署,OMB的前身)和GAO(总审计署,政府问责办公室的前身)»。该法案要求总统代表整个行政部门提交预算,并为其配备了工作机构))))预算局(BureauofBudget)来行使这些职责。这样一来,各个具体的行政机构就不能绕过总统直接向国会提交预算申请了。总统由此获得了预算工具,以便制定和执行政策,同时协调各方的行动,极大地提高了行政部收稿日期:2009-12-11作者简介:王熙,北京市人,中央财经大学财政学院2007级财政专业博士生,研究方向:政府预算
5、制度与公共预算理论。¹王绍光,美国进步时代的启示,中国财政经济出版社,2002年出版。ºFrederickA1ClevelandandArthurE1Buck,TheBudgetandResponsibleGovernment(NewYork:Macmillan,1920),pp1390-397.»由51921预算与会计法案6创立,原名GeneralAccountingOffice,直译为总会计署,后由52004年GAO人力资本改革法案6更名为GovernmentAccountabilityOffice,直译为政府问责办公室。16中央财经大学学报
6、2010年第2期门的财政使用效率。预算局后来进一步从财政部分离出来,并直接受美国总统的领导,形成了沿用至今的预算与管理办公室(OMB)。与此相对应,该法案将原本由财政部行使的审计、会计等职能转移到GAO。GAO是一个较为特殊的机构,51921年预算和会计法案6明确了GAO不属于美国/三权0中的行政权,但也没有明确GAO属于立法权或司法权,GAO是独立的,一般认为带有准司法的性质。审计长由总统提名、参院批准、总统任命,任期长达15年。立法机关对总统看似有所妥协,将审计长的提名和任命名义上的主导权交给了总统,但规定审计长的任期却长达15年(是总统4年
7、任期的3175倍),足见当时立法者深谙分权制衡的精髓。虽然自GAO产生至今,相继有11部法律对其职能范围、名称等进行了调整,但1921年法案仍是GAO的基本法,一点都不过时。在随后的50年间,随着大萧条,二战等外部压力的增加,美国联邦政府国内职能的扩大和其全球性的军事扩张,联邦预算大幅扩大。从经济理论角度来看,预算成为凯恩斯革命中政府管理经济时的一个主要财政政策工具。从实践层面来看,行之有效的预算制度很大程度上保证了了富兰克林#罗斯福新政的成功,并保证了美国在第二次世界大战中的财政能力。到理查德#尼克松就任时,美国总统的权力已经达到了其历史高峰。
8、215国会预算法案6和5扣押控制法案6(1974)51974年国会预算法案6使国会可以独立起草预算提案,并为其配备了必要的分析机构,从而
