浅论市管县与省管县体制

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1、浅论市管县与省管县体制前言现阶段，我国地方行政区划层级，除台湾、香港、澳门、海南和直辖市外，基本上是省（区）—市—县（市、区）—乡（镇）四级。市管县体制已成为全国各省（区）最基本的行政体制。随着时代的发展，市管县体制的历史适应性变成了经济发展的束缚，市管县体制在我国经济领域改革不断深化的过程中失去制度支撑,其负面效应和历史局限性日益凸显,该体制下的市县矛盾已经成为当前我国城市群区行政区划管理中的最突出矛盾,直接推动了省管县体制改革的试行。本文总结归纳我国市管县体制的历史由来及其弊端,并进一步指出省管县体制优越性，并针我国经济发展状况及其行政区域的分

2、布现状和特征,提出省管县行政体制改革的设想,一、市管县体制的由来与发展9浅论市管县与省管县体制前言现阶段，我国地方行政区划层级，除台湾、香港、澳门、海南和直辖市外，基本上是省（区）—市—县（市、区）—乡（镇）四级。市管县体制已成为全国各省（区）最基本的行政体制。随着时代的发展，市管县体制的历史适应性变成了经济发展的束缚，市管县体制在我国经济领域改革不断深化的过程中失去制度支撑,其负面效应和历史局限性日益凸显,该体制下的市县矛盾已经成为当前我国城市群区行政区划管理中的最突出矛盾,直接推动了省管县体制改革的试行。本文总结归纳我国市管县体制的历史由来及其

3、弊端,并进一步指出省管县体制优越性，并针我国经济发展状况及其行政区域的分布现状和特征,提出省管县行政体制改革的设想,一、市管县体制的由来与发展9建国后，为了解决大城市蔬菜、副食品基地建设问题，1949年兰州市管皋兰县，1950年旅大市（今大连市）领导金县、长山二县。为了进一步推进1958年以来的工农业生产的大跃进和农村人民公社化，密切城市和农村的联系，促进工农业的相互支持，便于劳动力调配，1959年9月，全国人大常委会发布了《关于直辖市和较大的市可以领导县、自治县的决定》。至此，这一体制便以法律的形式确立下来，并得以迅速发展。到1981年，全国有5

4、7个市领导147个县，平均每市领导2县。为了加快城乡一体化建设步伐，推进行政机构改革，1982年，中共中央（1982）51号文件发出了改革地区体制，实行市管县体制的通知。此后，地市合并，城市升格，建立市管县体制成为行政改革的主要取向。为了推动市管县体制和行政机构改革，1983年2月，中共中央、国务院又下发了《关于地市州党政机关机构改革若干问题的通知》，要求“积极试行地、市合并”。以后，市管县体制实施范围逐步扩大，并向西部地区和部分欠发达省份转移。然而，这一举措在推行过程中逐渐变异，被演变为地改市，即在本来并不存在地区与地级市同城的地方，将一个个县级

5、市乃至城关镇升级为地级市，然后实行地市合并。近年来，随着地市合并和市领导县范围的进一步扩大，特别是在1999年机构改革之后，原地区行署建制逐渐式微，目前仅在一些边远省区有少量存在。目前，市管县体制已成为各省市区最基本的区划模式，构成了最基本的纵向权力结构体系。这一体制的施行，使我国的行政区划由宪法规定的四级制向五级制的转化，成为目前世界上为数不多的多级制国家之一。二、市管县体制的弊端（一）过多的行政层级造成管理效率低下，出现“市卡县”现象。9“市管县”体制增加了行政管理的层级，造成行政管理效率的损失。一方面，行政层级的增加，导致信息传递速度的降低和

6、信息失真风险的扩大，上情难以及时准确地下达,下情也难以及时准确地上达，影响行政效率。行政管理的层次增加必然导致更多的政府干预，不利于市场作用的充分发挥。　　（二）城市偏向导致市与县争利，出现“市刮县”现象，县域发展机能弱化。“市管县”体制实际上是缩小了县级政府的自主权，而扩大了市级政府的管理权限，带有明显的城市偏向性，社会经济资源主要被市所汲取，县只能听命于市，地位被矮化，发展机能弱化；一些中心城市以“摊大饼”的方式盲目无序扩张的现象，与县争资源、争土地、争项目。由此带来耕地流失、农民失地等一系列问题。　　（三）是县乡财权与事权不对称，县乡财力弱化

7、。权力特别是财权集中在市级政府的后果是县财权减少，事权却无法推卸。“市管县”的体制下市级政府上提财权，下压事权的空间很大。县域财政的财源结构单一，财政实力弱；同时财权与事权不对称，财权及财力向上集中，事权及责任不断下移，县级财政处于“小斗进，大斗出”的尴尬境地，个别地市成了县财力的“抽水机”。转移支付制度不完善，中央财政和省市级财政对县乡财政转移支付的规模较小，分配不规范，各种转移支付形式之间缺乏协调。一些地方还存在市级政府截留的现象，县乡财政负债严重。　　（四）“小马拉大车”的城乡格局使市难以带县。在我国现有的地级市中，除了一部分本身经济实力较强

8、，对周边县具有天然的辐射带动作用的市以外，还有很大部分是在“合并、升格”的大趋势中通过行政指定的方式形成的，经济实力有限，