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1、ppp失败案例启示录在谋求转变经济增长方式、化解地方政府债务的大背景下,近年来国家陆续出台系列政策文件,大力推广政府与社会资本合作（PPP）模式。PPP模式有利于缓解财政支出压力、为城市基础设施建设形成可持续的资金投入机制，同时有利于提高公共产品或服务的质量和供给效率,发展空间广阔。但基于PPP模式仍处于初期探索阶段，未来在操作实践中仍将面临诸多问题。而从以往曾经失败的案例中或许能够汲取一些经验和教训。案例分析之准经营性项:鸟巢"半路散伙"的遗t根据国家发展改革委发布的《关于开展政府和社会资本合作的指导意见％以下简称《指导意见》）,准经营性项目是指
2、〃经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的项目〃，〃可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施，采用建设一运营一移交（BOT）、建设用有一运营（BOO）等模式推进〃。具体而言,其具有以下几个特点:其一”与公益性项目相比，其具有比较明确的受益对象，具备收费条件，因而具有一定经济效益；其二，与经营性项目相比，由于项目具有较强的社会效应（正外部性），项目建设和运营直接关系公众的切身利益，因此收费机制往往由政府制走，项目自身收益不太好项目自身运营效益不足以完全覆盖投资成本,需要政府适当进行补贴。国家体育场即鸟巢项目,是国内体育场
3、馆领域首个PPP项目，在引入PPP模式进行投融资并完成项目建设后，在赛后运营阶段出现系列问题，最后通过重新签署协议,政府方接手项目运营。分析这个项目，笔者认为，首先，国家体育馆项目合作中多环节均岀现政府变更合同条款的状况，包括重大建筑设计变更.商业配套大幅减少等,大幅增加成本的同时加大投资回报的不确定性；其次，国家体育馆项目中，北京市政府引入的社会资本方为联合体，资金雄厚，融资实力较强，但其主要股东均从未运营过体育场,运营经验匮乏;而最重要的是，国家体育馆项目一定程度上代表国家形象，且具有较强的公益性,因此在运营阶段公众对公益性和免费的呼声渐高,地
4、方政府面临的舆论压力较大，社会资本按原计划经营很难持续下去,地方政府不得不收回经营权，最终导致该项目的PPP运作模式以失败告终。案例分析之经营性项目:杭州湾大桥社会资本退出之荡根据《指导意见》定义，城市基础设施经营性项目是指〃有明确收费基础,并且经营收费能够完全覆盖投资成本的项目〃，政府可通过政府授予特许经营权的方式，采取"建设-运营-移交（BOT）〃和〃建设-拥有■运营-移交（BOOT）"等模式推进。对社会资本方而言，尽管经营性PPP项目具有较强的市场化运作特征，但其依赖市场化运作实现投资回报的前提往往是政府政策支持,包括特许经营期限.收费机制、
5、项目唯一性等，社会资本方需在合同订立中做岀约定，并就违约补偿与政府方达成共识，以保障项目盈利。杭州湾大桥项目中,项目运营初期,投资回报率较高（2009年营业毛利率为63.93%）。但运营5年后，杭甬客运专线和杭州湾第二通道（嘉绍跨江大桥,相隔仅50公里左右彷别于2013年7月1日和2013年7月19日建成通车，对杭州湾大桥形成较强分流，致使通行费收入下降，投资回报率下降（2013年营业毛利率降为50.44%）,并最终引致部分社会资本退出,并由政府方授权机构宁波交投回购其股权。在该案例中，笔者认为z项目主要风险为项目唯一性风险，即政府或其他投资人新建
6、或改建其他类似项目，导致对该项目形成实质性商业竞争而产生的风险。由于在合同订立环节，社会资本方未就项目唯一性及违约补偿与政府方达成一致,最终导致PPP模式难以为继。案例分析之公益性项目:财政预算为苏州南环BT项目回购"兜底"根据《指导意见》定义，公益性项目是指〃缺乏使用者付费基础、主要依靠政府付费回收投资成本的项目〃,〃可通过政府购买服务，采用建设T用有一运营（BOO）、委托运营等市场化模式推进〃。公益性项目具有公益性、非竞争性和非排他性的特点，其特点表明公益性项目的正外部性较强，资产在使用过程中无收费基础，由此，此类项目若采用PPP方式，对政府财
7、政资金依赖很高，〃政府购买服务〃方式比较合适。在笔者看来，由于对公益性项目，政府付费是社会资本方取得投资回报的唯一途径，因此，其实施PPP成败的关键，就在于合同订立中,双方应明确约定政府购买的资金来源、偿付机制及违约处罚机制，以保证社会资本方实现合理投资回报。像苏州市南环快速路西延线BT项目，合同中明确约定了〃项目回购款纳入区人大财政预算〃，有效保障了政府回购资金来源。反观一些类似项目,由于社会资本方在与政府的谈判中处于弱势地位，回购合同不尽完善，后期项目方遭遇市场因素导致的政府方回购意愿及能力下降，回购款落实大幅低于预期。此外，还值得注意的是，在
8、公益性项目中，社会资本方参与项目的根本目的在于获取投资收益，而在质量、工期、成本控制、后期运营等方面仍需依靠强有力的政府监
