0某某某县产业集聚区基础设施建设PPP项目财政承受能力论证报告-

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目录28一、项目概况41、项目基本情况42、采用PPP模式的必要性和可行性分析4二、运作模式91、运作方式92、回报机制102.4项目补贴132.5提前偿还13三、项目产出说明14四、风险识别与分配151、项目风险因素识别与分析152、风险分配基本框架17五、财政承受能力论证201、责任识别202、股权投资支出2028 3、政府承担运营补贴支出204、风险承担支出215、配套投入支出216、支出测算217、能力评估238、财政承受能力论证结论2428 某某某县产业集聚区基础设施建设PPP项目财政承受能力论证研究报告一、项目概况1、项目基本情况根据国务院建设中原经济区，推动新型城镇化的战略规划，鼓励社会资本投入道路桥梁等市政公用事业建设的意见，经河南省某某某县人民政府批准，决定采用政府与社会资本合作（PPP）模式投资建设某某某县产业集聚区基础设施PPP项目（以下简称“本项目”），并由某某某县豫兰新区开发有限公司负责项目的具体实施。本项目内容主要为某某某县产业集聚区内济阳大道、文兴路和金牛大道、东明大道3条道路及配套的污水、雨水、照明、供水、电力、通信、燃气、交通等基础设施建设。本项目道路等级为城市主干路，项目总投资205,600万元，济阳大道92,000万元人民币、文兴路和金牛大道15,600万元人民币、东明大道98,000万元人民币。特许经营期为10年（含建设期1年）。2、采用PPP模式的必要性和可行性分析2.1项目建设的必要性（1）项目的建设加速了中原经济区发展的步伐根据《中原经济区规划（2012—2020年）》，提出要建设“大中原城28 市群”的要求，中原经济区地处我国中心地带，是全国极具发展潜力的区域。改革开放特别是实施促进中部地区崛起战略以来，中原经济区发展取得巨大成就，具有在高起点上加快发展的优势和机遇保障食品安全和居民生活健康的需要《规划》将郑州作为中原经济区的中心城市，建设郑州都市区，将郑州培育为立足中原的国家化大都市，强化科技创新和文化引领。而本项目位于中原经济区的重要战略位置——某某某，项目的成功实施能够提升郑州区域中心服务的功能，加快郑汴新区的发展，深入推进了郑汴一体化，推动了多层次高效便捷快速通道的建设，促进了郑州开封社会的融合发展，形成高效率、高品质的组合型城市地区和中原经济区发展的核心区域，并能够引领辐射带动整个中原经济区的发展。因此，项目建设是促进中原经济区发展的蓝图的重要一笔。（2）项目的建设加速了新型城镇化进程的步伐城镇化事关现代化建设全局。城镇化是现代化的必由之路,城镇化与工业化互融共进,构成现代化的两大引擎,是现代化建设的历史任务。当前,我省正处于城镇化快速发展时期,既面临巨大机遇,也面对诸多难题,必须准确把握内外部环境和条件的深刻变化,尊重发展规律,顺应发展趋势,推动城镇化进入数量质量并重、以提升质量为主的转型发展新阶段,走河南特色、科学发展的新型城镇化道路。城镇化转型发展的内在要求更加紧迫的基础上，本项目的实施一方28 面能够加快城市群建设，实施中心城市带动战略，加快完善多层次城际快速交通网络，实现以郑州为中心的核心区域９个城市融合发展，进一步增强中原城市群辐射带动作用。另一方面可以按照现代城市规划建设标准，推动县城老城区集中连片改造和新城区建设，完善城市基础设施和公共服务设施，加强产业集聚区、特色商业区、商务中心区建设，成为吸纳农村人口转移的主要载体。推动纳入中心城市组团的县城加快发展，形成与中心城区优势互补的功能区，具备条件的逐步发展成为中等城市；完善规模比较大的县城城镇功能，增强吸纳人口的能力，培育形成一批新兴城市。按照统筹规划、合理布局、适度超前的原则，加强交通、能源、水利和信息等基础设施建设，构建功能配套、安全高效的现代化基础设施体系，为中原经济区建设提供强有力的支撑。（3）项目的建设极大的提高了某某某县产业集聚区的竞争力近年来，某某某县产业集聚区发展的规模不断扩大，已经成为中原地区经济发展的重要一块拼图，但产业集聚区道路的改造建设力度却相对滞后，加之目前的发展速度过快，更多的企业入驻，道路建设速度跟不上车辆增加的速度等问题已经逐渐成为制约产业集聚区发展的问题。项目建设不仅完善了产业集聚区内的道路路网，密切了内部之间以及与外界的联系，对于某某某县产业集聚区的长远发展具有深远的意义，并且随着本次道路工程的实施，相关配套管线等市政基础设施的实施及完善，优化了集聚区的整体投资环境，有利于提高集聚区对新增投资项28 目的吸引力，有利于集聚区向产业高度集中、分工更加专业、产业规模更加庞大的综合性方向发展，从而提高某某某县产业集聚区整体的综合竞争能力。2.1PPP模式的必要性（1）PPP模式是缓解政府财政压力，实现行政职能转变的需要国家“十二五”规划中原经济区的发展战略对加快某某某发展提出了新的要求，基础设施的需求日益扩大，财政压力也逐渐增加。本项目总投资超过20亿，一次性资本投入将为某某某县公共财政带来巨大压力。在政府付费的模式下，通过社会资本注资，可将政府的短期建设投入转变为合同期年内长期支付的可用性服务费和运维绩效服务费，有效缓解财政压力。此外，PPP模式将政府道路运营的责任转移给社会资本方，有利于政府简政放权，职能转变，提高行政管理水平。（2）PPP模式可以实现优势互补，风险共担政府主管部门可承担政策、法律等社会资本无法承担的国家层面的风险。而社会资本方则凭借自身市场运作经验承担项目的市场风险，从而优化项目风险分配。政府主管部门可以通过制定政策对项目施加影响，利用行政管理权力监管公共服务的提供。而社会资本方凭借自身管理优势和优化创新，降低项目的建设运营成本，可有效弥补政府直接提供服务下预算体制缺陷造成的成本管理问题，真正实现优势互补，以更低的28 成本获得同等质量的公共产品或公共服务。28 2.1PPP运作的可行性财政部和住建部于2015年联合发布的《关于市政公用领域开展政府和社会资本合作项目推介工作的通知》鼓励市政公用领域包括公路建设开展政府和社会资本合作，为本项目提供了政策依据。国内外多个市政公路建设的PPP模式成功运作为本项目提供了实践依据。本项目的建设符合《某某某县城市总体规划》（2013-2020），得到政府重视。且项目收入主要来源为政府付费，较为稳定，融资能力强，对社会资本的吸引力较大。综上所述，本项目的建设以及PPP模式的应用既是必要的，也是可行的。28 二、运作模式1、运作方式综合考虑本项目投资收益水平、风险分配基本框架、融资需求等因素，作为新建项目，本项目拟通过竞争性磋商的方式选择投资人，项目实施机构通过法定竞争程序选定社会资本独资组建项目公司，项目公司在项目期限内完成可研、设计、投融资、建设、运营、移交项目，项目期满后，项目公司将项目设施完好、完整、无偿地移交给政府或其指定机构，由政府通过向项目公司支付可用性服务费的方式购买项目可用性（符合验收标准的公共资产），以及支付运维绩效服务费的方式购买项目公司为维持项目可用性所需的运营维护服务（符合绩效要求的公共服务），该等可用性服务费和运营绩效服务费将纳入跨年度的财政预算：社会资本方独资设立项目公司，由项目公司负责某某某产业集聚区西区内济阳大道、文兴路+金牛大道、东明大道3条道路的道路工程、雨水工程、污水工程、照明工程、交通工程、绿化工程、供水工程、燃气工程、电力工程、通讯工程、热力工程等分项工程的建设，某某某县人民政府指定机构对3条道路工程的建设进行监督管理，要求项目公司按时、高质量地完成项目建设。在项目运营期内，某某某县人民政府指定机构协同本级各职能部门负责监督管理项目公司所提供的服务，并按照特许经营协议的约定，支付相关政府付费款项。项目公司在项目建设期应根据项目建设规模、设计方案、建设要求，28 及时足额筹措资金，承担项目全部基础设施及相关设备的建筑与安装，包括济阳大道、文兴路+金牛大道、东明大道3条道路及配套设施等。项目建设完成后，在特许经营期内，本项目资产产权归属于项目公司。项目公司将在特许经营期内，根据政府方的授权范围，负责3条道路及配套基础设施的修养、维护、保洁、照明等。项目公司在特许经营权期满时，按照特许经营协议中约定移交项目的内容、数量、质量标准以及移交的方式，将项目设施（含3条道路及其配套设施设备、土地使用权、各信息系统、维护手册等）无偿移交给某某某县人民政府指定机构。2、回报机制PPP项目回报机制是项目收入的来源方式，主要包括使用者付费、政府付费和可行性缺口补助等，项目具体的回报机制则是由项目自身的经营属性所决定。使用者付费是指最终由消费用户直接付费购买公共产品和服务，一般适用于可市场化运作，收入能覆盖成本和合理回报的项目；可行性缺口补助，是指第三方收入不足以满足社会资本或项目公司成本回收和合理回报，而由政府以财政补贴、股本投入、优惠贷款和其他优惠政策的形式，给予社会资本或项目公司的经济补助；而政府付费则指政府直接付费购买公共产品和服务。而对于缺乏“第三方收入”基础的非经营性的项目，则主要依靠可行性缺口补贴来回收投资成本。28 本项目为市政道路项目，不向最终使用者收费，应由政府购买服务。因此本项目拟采用政府付费的方式。本项目收入来源包括政府向项目公司支付的可用性服务费和运维绩效服务费，由某某某县财政部门按照《特许经营协议》约定的付费金额和付费方式支付。2.1可用性服务费收入可用性服务费：指项目公司为本项目建设符合适用法律及协议规定的竣工验收标准的公共资产之目的投入的资本性总支出而需要获得的服务收入，主要包括项目建设总投资（含工程建设其他费用）及必要的合理回报。本项目中的可用性服务费包含前期工作中土地使用，房产，拆迁补偿等费用，3条道路工程、给水工程、雨水工程、污水工程、交通工程、照明工程、绿化工程、桥梁、涵洞以及工程建设其它费用、工程预备费等。2.2运维绩效服务费收入运维绩效服务费：项目公司为维持本项目可用性之目的提供的符合协议规定的绩效标准的运营维护服务而需要获得的服务收入，主要包括本项目红线范围内的运营维养成本、税费及必要的合理回报。这两部分费用由县财政局根据PPP协议中的约定向项目公司支付。28 2.1价格调整机制2.1.1调价启动条件可用性服务费在对应的付费期内不作调整；运维绩效服务费在设定上限内随项目运营成本的变化而调整，具体按照特许经营协议中所规定的调价公式实施。2.1.2调价公式运维绩效服务费购买单价将根据运营维护期间的通货膨胀情况（主要是指人工、养护材料、自来水费、电费、税费等），设定相应的调价周期及触发机制，初步考虑如下：一种是常规调价，即在运营期内以每三年为一个周期，若前述调整因素中的一项或多项成本变动幅度超过5%的，则项目公司可向某某某县豫兰新区开发有限公司申请启动调价程序，由某某某县豫兰新区开发有限公司审核通过后调价；另一种是临时调价，即在每个调价周期内因前述调整因素中的一项或多项成本变动幅度超过10%的变动，则项目公司可以向某某某县豫兰新区开发有限公司申请启动调价程序，临时调价后下个常规调价启动年份顺延至该次临时调价的三年后。某某某县豫兰新区开发有限公司亦可在符合调价程序启动条件的情况下自行启动调价程序。28 2.4项目补贴如某某某县豫兰新区开发有限公司以自身名义向上级单位申请项目建设补贴资金，补贴资金属于某某某县豫兰新区开发有限公司。补贴资金到位后，用以冲抵初始投资资金。2.5提前偿还在《PPP协议》中约定，如果财政具备提前支付能力，可以提前偿还投资额，并按照协议中约定的调价机制调整可行性缺口补助金额。政府提前偿还投资额应保证中标社会资本在《特许经营协议》中所约定的合理投资回报率，不得侵犯社会资本方正当投资收益诉求。28 三、项目产出说明本项目内容主要为某某某县产业集聚区内济阳大道、文兴路和金牛大道、东明大道3条道路及配套的污水、雨水、照明、供水、电力、通信、燃气、交通等基础设施建设。本项目道路等级为城市主干路，项目总投资205,600万元，济阳大道92,000万元人民币、文兴路和金牛大道15,600万元人民币、东明大道98,000万元人民币。特许经营期为10年（含建设期1年）。具体产出如下：济阳大道（北环路-南环路）新建及拓宽改造工程全长约10293米，其中新建路段（中山路—南环路）长约4903米，拓宽改造路段（北环路—中山路），长约5391米。增设非机动车道、人行道、雨污水管、电力电讯、给水及照明等市政配套设施。文兴路+金牛大道文兴路实施路段全长为5226米。其中文兴路规划规划绿线宽度90米，其中红线宽50米，两侧各布置20米宽的生态廊道（麒麟湖区域由湖区负责实施）；金牛大道规划绿线宽度110米，其中红线宽50米，两侧各布置30米宽的生态廊道；东明大道（国道240高场村—国道310何寨）全长约11054米，道路等级为主干路，红线宽度为50米，两侧绿化各30米生态廊道。该项目有一个跨陇海铁路的上跨大桥，来仪路小型互通立交，两个桥，四个大路口。本项目的建成将完善产业集聚区内的道路路网，优化集聚区的整体28 投资环境，有利于集聚区向产业高度集中、分工更加专业、产业规模更加庞大的综合性方向发展，从而提高某某某县产业集聚区整体的综合竞争能力四、风险识别与分配拟投资项目不但要耗费大量的资金，物资和人力资源等宝贵资源，且具有一次性投资和固定性特点，一旦建成很难以更改。因此，需要分析识别拟建项目在建设和运营中潜在的主要风险因素，揭示风险来源，判别风险程度，提出规避风险对策，降低损失。1、项目风险因素识别与分析拟投资项目投资分析应着重识别以下风险：（1）组织机构风险组织机构方面的风险主要指项目组织设置方案不适于拟建项目的建设或营运，项目法人代表，企业管理层不能胜任项目的组织与管理，影响项目的实施。本项目要求社会资本方须具备行政主管部门办法的道路工程或相关基建工程施工总承包资质以及业绩，组织机构风险较低。（2）施工技术风险项目技术方面的风险主要指项目采用技术（包括引进技术）的先进性、可靠性、适用性和可得性与预测方案发生重大变化，可能给项目带来的风险。拟建项目为市政公路的建设，工程技术含量高，施工阶段存28 在技术风险相对较大。（3）工程风险拟建项目工程风险主要包括，由于工程地质条件与预测发生重大变化，导致工程量增加、投资增加、工期拖长给拟建项目带来的风险。本项目处于的预初步设计阶段，已基本确定了建设方案，建设总体方案的变化余地不大；同时对项目沿线的工程地质条件等方面也进行了一定的勘查，有了较为明确的认识。因此，本项目的工程风险是存在的，但其发生的可能性不是很大。（4）投资估算风险投资估算风险主要来自工程方案变动的工程量增加、工期延长，人工、材料、机械台班、各种费率、利率的提高等。近期以来，我国物价水平明显上升，并有进一步上涨的趋势，物价的上涨会带动人工、建筑材料标准、各种费率的提高，从而增大投资，形成一定的投资风险。（5）资金风险拟建项目投资巨大，资金供应不足或者来源中断导致项目工期拖期甚至被迫终止；利率、汇率变化导致融资成本升高。从1991年至今，我国5年以上固定资产贷款利率多次调整，目前的贷款利率处于较低水平，若未来一段时间加息，将会加大本项目的建设成本，引起一定风险。（6）政策风险28 政策风险主要来自两个方面：一是指国家政策影响区域经济的发展，28 从而影响物价水平（如劳动力，水电价格等变化）；二是国家由于某种政治或经济政策上的原因，对目前道路项目建设、运营、管理等方面政策法规的变化。拟建项目为市政道路项目，收入来源为政府付费，较为稳定，政策变化主要通过影响项目业主的经营成本而影响项目的获利水平以及债务偿还能力。（7）财务风险从财务评价方面分析，本项目收入来源为政府补贴，具有一定的偿债能力，并有一定的抗风险能力，但本项目作为公路建设项目，项目价值大，建设周期长，原材料价格波动大，需要通过合理的预算管理和成本核算制度来规避财务风险。（8）不可抗力风险不可抗力风险通常分为两类：①因自然因素导致的不可抗力风险由于不能合理预见的自然灾害（如地震、洪水、台风等）、病疫等事件导致本项目失败或收益大幅度减少的风险。②因非自然因素导致的不可抗力风险由于不可合理预见的战争、暴乱、罢工等事件发生导致本项目失败或收益大幅减少的风险。2、风险分配基本框架28 按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政28 府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本间合理分配项目风险。分项分配的基本原则：①承担风险的一方应该对该风险具有控制力；②承担风险的一方能够将该风险合理转移；③承担风险的一方对于控制该风险有更大的经济利益或动机；④由该方承担风险最有效率；⑤如果风险最终发生，承担风险的一方不应将由此产生的费用和损失转移给合同相对方。原则上，项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由项目公司承担，法律、政策和最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。表4-1风险分配基本框架编号风险种类风险承担方1组织机构风险项目公司2施工技术风险项目公司3工程风险项目公司4投资估算风险项目公司5资金风险项目公司6政策风险政府7财务风险项目公司28 编号风险种类风险承担方8不可抗力风险政府和项目公司28 五、财政承受能力论证为了科学评估项目实施对当前及今后年度财政收支平衡状况的影响，并为PPP项目财政预算管理提供依据，需要对项目的各项财政支出责任能够清晰识别和测算。1、责任识别在PPP项目全生命周期的不同阶段，对应政府承担不同义务，财政支出责任主要包括股权投资，运营补贴，风险承担，配套投入。2、股权投资支出股权投资支出责任是指在政府和社会资本共同组建项目公司的情况下，政府承担的股权投资责任。本项目中标社会资本100%独资设立项目公司。因此，本项目不存在股权投资支出。3、政府承担运营补贴支出运营补贴支出责任是指在项目运营期间，政府承担的直接付费责任。在不同付费模式下，政府承担的运营补贴支出责任不同。政府付费模式下，政府承担全部运营补贴支出责任；可行性缺口补助模式下，政府承担部分运营补贴支出责任；使用者付费模式下，政府不承担任何运营补贴支出责任。本项目为市政道路项目，不向最终使用者收费，应由政府购买服务。因此本项目拟采用政府付费的方式，政府承担全部运营补贴支出。28 4、风险承担支出风险承担支出责任是指项目实施方案中政府承担风险带来的财政或有支出责任。通常由政府方承担的法律风险、政策风险、最低需求风险以及因政府方原因导致项目合同终止等突发情况，会产生财政或有支出责任。本项目中，某某某县人民政府指定机构与中标社会资本签订特许经营协议，政府方承担因政府方原因导致特许经营协议终止等突发情况而产生的风险支出。5、配套投入支出配套投入支出是指政府承诺将提供的配套工程等其他投入责任，包括土地征收和整理，建设部分项目配套设施，完成项目与现有相关基础设施和公共事业的对接，投资补助，贷款贴息。根据项目实施方案，本项目不承担配套投入支出。6、支出测算（1）股权投资支出股权投资支出=项目资本金×政府占项目公司股权比例具体数额见下表：表5-1项目建设投资股权投资表(单位：万元)资金类型金额政府资本金028 资方资本金41,120贷款金额164,480总投资205,600本项目政府方不占股,股权投入支出为0。（2）运营补贴支出在政府付费的项目，在项目运营期，政府承担全部直接付费责任。政府每年付费数额包括：社会资本方承担的年均建设成本（折算成各年度现值）、年度运营成本和合理利润。计算公式如下：当年运营补贴支出数额=项目全部建设成本（合理利润率）（年度折现率）财政运营补贴周期年限+年度运营成本×（1+合理利润率）本项目采用政府付费模式，具体支出情况如下表5-2项目年度补贴(单位：万元)项目单位（万元）年度建设成本30,279.46年度运营成本1000第三方收入0年度补贴支出总数31,279.46（3）风险承担支出28 风险承担成本采用比例法计算，为项目建设运营成本的15%，其中自留风险承担成本占项目全部风险承担成本的20%，可转移风险承担成本占80%风险承担成本=（年度项目建设成本+年度项目运营成本）×15%=（30,279.46+1000）×15%=4691.92转移风险承担成本占全部风险承担成本的80%，自留风险承担成本占全部风险承担成本的20%。表5-3风险承担分配表风险承担成本4691.92可转移风险承担成本3753.54自留风险承担成本938.38（4）配套投入支出本项目不存在配套投入支出。（4）测算结果该项目前期支出0万元，经测算在项目运营生命周期内，政府支出净现值为281515.14万元，项目风险估值为938.38万元。7、能力评估财政部门（或PPP中心）识别和测算单个项目的财政支出责任后，汇总年度全部已实施和拟实施的PPP项目，进行财政承受能力评估。财政承受能力评估包括财政支出能力评估以及行业和领域平衡性评估。财28 政支出能力评估,是根据PPP项目预算支出责任，评估PPP项目实施对当前及今后年度财政支出的影响;行业和领域均衡性评估，是根据PPP模式适用的行业和领域范围，以及经济社会发展需要和公众对公共服务的需求，平衡不同行业和领域PPP项目，防止某一行业和领域PPP项目过于集中。每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。省级财政部门可根据本地实际情况，因地制宜确定具体比例，并报财政部备案，同时对外公布。在进行财政支出能力评估时，未来年度一般公共预算支出数额可参照前五年相关数额的平均值及平均增长率计算，并根据实际情况进行适当调整。“通过论证”且经同级人民政府审核同意实施的PPP项目，各级财政部门应当将其列入PPP项目目录，并在编制中期财政规划时，将项目财政支出责任纳入预算统筹安排。8、财政承受能力论证结论本项目政府付费支出不超过某某某县最近一年（2014年）一般公共预算支出10%。按照某某某县本级2014年支出金额35.39亿元，以每年8%的增长率，预计如下表单位：（亿元）年限201720182019202020212022202320242025公共财政预算支出44.5848.1551.9956.1660.6665.5070.7476.4082.51本项目支出3.1283.1283.1283.1283.1283.1283.1283.1283.12828 结论：某某某县产业集聚区基础设施建设PPP项目，初步通过财政承受能力测试，给予“通过论证”的结论，项目适宜采用PPP模式。28