由市管县过渡到省直管县的县级政府执行力研究

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1、由市管县过渡到省直管县的县级政府执行力研究 　　摘要：XX年《政府工作报告》提出，要“建立健全行政问责制，提高政府执行力和公信力。”“执行力”概念首次被写进《政府工作报告》，标志政府“执行力”建设被正式提上政府改革和建设的日程。《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》中提出“理顺省级以下财政管理体制，有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制”。文章通过对政府执行力的内涵分析，结合对市管县到省管县模式的分析，论述市管县过渡到省直管县对县级政府执行力的影响及对策。 关键词：政府执行力；省直管县 一、政府执行力的内涵及组成 　　XX年3月5日在

2、第十届全国人大四次会议上，国务院总理温家宝在《政府工作报告》中明确提出，要“建立健全行政问责制，提高政府执行力和公信力。”这是“执行力”概念首次被写进《政府工作报告》，标志着政府“执行力”建设被正式提上政府改革和建设的日程上。 　　我国学者莫勇波认为：政府执行力指政府组织所存在的能够有效执行公共政策、决策、法令、命令、战略和计划，以及执行政府日常性公共事务和有效完成政府既定目标任务的政府的内在力。他认为，高效的政府执行力必须具备的条件为：良好的心态、高度的认知力和认同力、行动力、成效力。其蕴涵的内涵十分广泛，为了使探讨的问题更加集中，本文将主要

3、讨论政府在执行公共政策方面的执行力。 　　从要素构成来说，政府执行力是主要包括组织协调能力、干部领导能力、政策营销能力和检查监督能力等要素。从过程理论来看，政府执行力涉及的关键因素为理想化的政策、执行机关、目标群体、环境因素。从上下级政府间的关系出发，政策执行还是政策特性的函数。下级政府对高清晰、低冲突的政策具有较高的执行力，对低清晰、高冲突的政策具有较低的执行力。 二、市管县形成与劣势 　　我国目前的市管县格局是从1982年开始的，该年中共中央第51号文发出了“改革地区体制、实行市领导县体制”的通知。从那时起国家逐步推行了市管县的行政区划

4、和行政领导体制改革。推行市领导县体制的改革目标是是解决过去不少地方地区和市并存的问题，并希望通过作为中心城市的地级市的辐射作用，带动所辖县的经济、文化、政治发展。 　　如今，市管县已成为我国地方行政的主要模式。该模式在过去的二十几年中发挥了一定城乡合治、以市带县的功能及维护了我国政治统治的稳定性，然而随着县域经济的发展，公民政治参与能力的增强，市管县的模式越来越凸现出其制约县域经济发展的弊端，地级市往往会依仗其对县的领导权，而在市县利益分配的过程中超额获取利益，存在最大化中心城市经济社会发展绩效的行为取向，偏离辖区整体公共利益最大化的目标，在相

5、当大程度上抑制了市管县体制以市带县的功能。地级市这一层级的增加，也加大了由中央、省至县及由县至省、中央的信息失真的程度，增加了信息传递的时间，遏制了县级政府政策执行创新的积极性，僵化了县级政府政策执行的模式。 三、省直管县的提出和现实模式 　　我国《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》中提出要“理顺省级以下财政管理体制，有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制”。此前的《国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》中也提到“有条件的地方可加快推进‘省直管县’财政管理体制改革”。实际上，2002年以来浙江、湖北、河南、山东、福建等省份先后根

6、据本省的具体情况，将一部分归属于地级市的经济管理权和社会管理权直接赋予经济强县，并在财政体制上实行“县财省管”。如浙江省在2002年发出《关于扩大部分县经济管理权限的通知》，将313项原本属于地级市经济管理的权限下放给绍兴、温岭等17个县市和XX的XX、余杭、宁波鄞州等3个区。这313项权限涵盖了计划、经贸、外经贸、国土资源、交通、建设等12个大类。如江苏省则通过赋予县委书记以省委委员的地位及下放部分地级市的经济社会管理权限给县政府的“双管齐下”的方法进行强县扩权的改革。 　　上述省管县的改革虽然目前仅限于县财省管及部分经济社会管理权限的下放，

7、还没有达到完全意义上的省管县即省级政府直接领导和管理县级政府。但经过强县扩权的改革后的省管县已经逐步显现出省直管县的雏形。 　　四、由市管县过渡到省直管县的过程，对县级政府执行力的影响及对策 　　由上述的内容可知，我国正经历着由市管县过渡到省直管县的过程，这必然会对县政府的执行力产生巨大的影响。 县级政府执行自主权的扩大 　　从政策特性上看，省管县下省要求县级政府执行的政策比市管县下市要求县执行的政策更具模糊性，这是因为由于空间和资源的限制，省不可能比市更了解所管辖的县，也就不可能比市能制定出更合适和具体的政策。这给县因地制宜实施政策和进

8、一步制定具体政策留有余地，也就是说县政府在政策选择和执行中拥有更大的自主权。拥有更大的政策选择和执行的自主权会产生两方面的效应：分别为政