农地征用及农民权益保护的法学思考

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1、农地征用及农民权益保护的法学思考【摘要】本文对农地的权属进行了界定，提出农地权属认定是决定农民土地权益的深层原因的观点，并进一步阐释了农民土地权利出现残缺的具体表现；以法学的视角深入分析了农地转为城市用地过程中产生的巨额利益及其分配格局；探讨了农地征用制度的改革路径，对完善农地征用法律制度、切实保护失地农民权益具有重要的理论价值和实践意义。【关键词】农地征用；农民权益保护农民的内涵界定是包括土地的，换言之，土地是内在于农民概念的。但在近现代以来的城市扩张中，土地——农民赖以生存的资源，正在发生类型转换。农民的内涵中失去了土地，则主体性的转换应同时

2、跟进，而这就是中国当下热烈讨论的问题。本文从土地权属的角度，用法律思维，构建农民与土地的保护机制。本文认为造成当前农民土地丧失却得不到或很少得到补偿的原因在于两个方面：一是农民土地权利界定与行使机制的不完善，使得农民的土地权利不明晰；二是征地制度中的非理性规定对农民土地补偿的不充分。此两条线索交织在一起，严重地造成了失地农民的困境。　　　一、农地的权属界定　　　1．农地权属认定是决定农民土地权益的深层原因　　　作为法学分析的起始范畴，农地的权属认定是基础，其实也是决定农民土地权益的深层原因。我国《宪法》第10条第2款规定：“农村和城市郊区的土地，

3、除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留山、自留地，也属于集体所有。”　　　作为根本法的框架性规定，我国农地制度的现状有着历史的发展道路。我国现行的农村集体土地制度自1949年以来经历了与政治关联的演变，先后经历了土地私有、私有土地集体共同使用、集体所有集体共同使用的阶段，并在1961年确立了农村集体土地的“三级所有、队为基础”的格局。在改革初期的农村体制改革中，人民公社成为乡一级的行政建制，生产队改为村民小组，村一级组织成为独立体，而村民小组则成为村的组成部分。法律在设定权属时，兼顾了三者的主体地位。《中华人民共和国土地管理法

4、》第10条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或该村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”该法将宪法中的所有权主体“集体”明晰为农民集体，而不是集体组织。农地的所有人是农民集体，集体涵盖的范围可能为村、村内的集体经济组织、乡（镇）。该种权属界定在《农村土地承包法》中再次得到确认。值得思考的是，作为所有人的“农民集体”的型态是怎样的，该种所有权的类型为何?“

5、农民集体”并不是规范的民事主体，难以将其定性为法人、合伙、非法人组织。而由这种集体所享有的农地，其所有权的定性也颇为困惑。“农民集体所有是由一定社区内的全体农民组成的集体组织，作为权利主体享有和行使集体耕地的所有权，作为集体成员的农民不能以个人享有和行使集体土地所有权。因此，农民集体所有既不是个人所有权基础上的共有．也不是股份制基础上的法人所有。”　　　法律规定可以不清晰，实践操作却不能没有具体的主体。依照法律的规定，实践中“农民集体”具体化为农村集体经济组织。首先，需明确的是，农民集体与农村集体经济组织并不是相同的概念。农民集体作为所有权主体是

6、成员的集合概念，是以成员的社员身份为基础的，而农村集体经济组织是一个经济组织体。这反映在法律的用词上，即农村集体经济组织是“经营、管理”土地，并不是本身即处于所有人的地位。其次，农村集体经济组织的创设也并不成功。在农村地区创设作为产权代表的经济组织，该组织要能够覆盖集体区域的成员，这样的制度架构缺乏相应的社会基础。从现实情况看，“长期以来，被寄予厚望也被下大力栽培的村级经济组织，在中国绝大多数乡村．仅仅是有名无实甚至是无名无实的组织。”现实中构成对集体经济组织替代的多是正社合一的组织，即由村委会包揽法律赋予集体经济组织的职能。　　　2．农民土地权

7、利出现残缺的表现　　　经过这样的概念转化，我们发现，作为所有人的农民（在集合的意义上使用）被置换成了村委会。而村民委员会，即使是选举产生的，也更多的是公法上的组织体。如此，作为征地的起始范畴，农民的土地权利本身就出现了残缺，具体表现如下：　　　（1）土地为农民集体所有的观念缺乏。有调查资料显示，认为耕地为“国家的”占60％，“村集体的”占27％，“生产队（小组）的”占7％，“个人的”占5％。认为土地属于国家的占有绝对优势，并且这种认识并不是因为农民缺乏相关知识的结果。从调查资料所访谈的各级管理者看，持该种认识的也占主流。这种认识为征地中国家权力的

8、运用奠定了心理基础。可以说，征地制度的实施依赖的就是这种权属观念。　　　（2）村委会为土地所有人之代表的不足。在大部分地区．村委会领导的