基于建立健全我国现代公共政策研究组织的制度条件分析

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1、基于建立健全我国现代公共政策研究组织的制度条件分析　　公共政策研究组织，又称为“思想库”、“智库”、“脑库”等。通常认为，公共政策研究组织是指由各领域的专家、学者、离任官员等组成的对公共政策进行跨学科的理论研究、咨询、规划、设计、分析和评估等工作，以帮助有关部门和机构特别是政府部门和机构进行决策，从而提高公共政策质量的组织。公共政策研究组织是现代公共决策的一个不可或缺的组成部分，其成熟程度成为衡量一个国家公共决策水平高低的重要尺度。我国在20世纪80年代初，以官方和半官方公共政策研究组织为主体、民间公共政策研究组织为补充的公共政策研究组织体系逐步建立和发展起来。这些公共政策研究组织在我国的改

2、革开放和现代化建设事业中，发挥了重要的作用。然而，随着当今形势和任务的新变化，原有的公共政策研究组织已有不少不适应之处。为此，本文根据国内外形势发展变化的实际，结合我国公共政策研究组织产生和发展的现状，拟专门对建立健全现代公共政策研究组织的制度条件作一些探析。这些制度条件，主要包括法律制度的完善、行政管理制度的改革、财政投资制度的优化、税收征管制度的调整、信息管理制度的健全。　　　　一、完善法律制度　　我国目前尚无相应的法律、法规来规范公共决策中的咨询，这是影响公共政策研究组织决策咨询功能得以正常发挥的一个制度性障碍。　　首先，就我国公共决策咨询发展和完善所面临的总体外部法律制度环境来看：和

3、一些发达国家和地区相比，我国公共决策咨询发展和完善所面临的外部法律制度环境仍然不容乐观。譬如，美国早在1972年就已经通过了《联邦咨询委员会法》，该法对决策咨询委员会存在的必要性、成立的宗旨、定义、工作和程序等都作了明确的规定。日本则在20世纪50年代相继制定了《中小企业诊断实施纲要》、《企业合理化促进法》、《中小企业指导法》为公共政策研究组织的协调、有序发展提供了法律保证。德国在《联邦行政程序法》中规定：政府公共决策中的一切公开项目都必须公之于众，以招标形式委托咨询机构进行预测和评估，咨询的结果在由政府部门组成的专家顾问委员会审核通过后，方能实施。该法还设专节对咨询委员会作了相应的规定，通

4、过立法对咨询委员会做出相应的保障。从这些国家关于公共决策咨询的成功经验看，政府决策中枢和决策者不仅自身树立了正确的咨询意识，而且从法律上为决策咨询提供了制度保障，这是发达国家公共决策咨询系统良好发展的一个重要外部环境，也是促使公共决策失误少的一个重要原因。然而与之不同的是，长期以来我国公共决策是否经过咨询、哪些领域的决策向什么样的公共政策研究组织咨询、采取何种方式咨询、公共政策研究组织及其研究人员在多大程度上影响决策等问题，不是依据相应的法律法规，而是取决于决策者的素质和需要。依照现代决策理论，对于公共决策者来说，公共政策研究组织不是可有可无的附属机构，也不是可用可不用的“帮忙部门”，更不是

5、一个为领导传话、写发言稿的秘书部门，而是在重大决策中具有重要地位和发挥重要作用的机构。为此，应当以法律的形式确认咨询机构这种地位，明确凡是重大决策必须经过咨询的原则。　　其次，就我国法律制度对于公共决策咨询的具体规定来看：我国法律、法规对于公共决策咨询的规定，基本上是采取分散立法的模式，也就是将公共决策咨询立法散见在各种相关的专门立法中。改革开放以来，我国颁布的法律、法规中有关公共决策咨询的大致有以下几类:(1)在宪法层次上来看：关于公共决策必须进行咨询的规定主要体现在第27条，“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努

6、力为人民服务”。然而，《国务院组织法》、《地方各级人民代表大会组织法》和《地方各级人民政府组织法》对公共决策咨询的相关内容则无明确规定。(2)在法律层次上来看：条文中明确使用“（政府）公共决策咨询”词语的规范几乎没有，只能从个别法律的相关条文中找出一些相近的规定而已。比如，《价格法》第23条规定，“制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格和自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制度，由政府价格主管部门主持，征求消费者、经营者和其它方面的意见，论证其必要性、可行性。”(3)从法规、条例、办法层次上来看：虽然我国的个别省市从制度上就公共决策咨询作了相应的规定，如2

7、004年3月成都市出台了《重大行政决策事项专家咨询论证办法》，随后深圳市也出台了《深圳市政府投资项目咨询专家管理办法》等，这些办法在一定程度上标志着这些城市的公共决策咨询实践逐步走向了制度化和规范化。但这在全国来说尚属凤毛麟角，没能够形成完善配套的政府公共决策咨询的法律、法规体系。　　颁布法律、法规为各类公共政策研究组织的发展提供制度保障，是发达国家扶持各类公共政策研究组织发展的一个重要举措。我国现代公共政策