苏州市区就业创业政策暨就业专项资金

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苏州市区就业创业政策暨就业专项资金绩效评价——市人社局2017年度重大行政决策后评估报告项目名称：苏州市区就业创业政策及就业专项资金绩效评价主管部门：苏州市人力资源与社会保障局委托单位：苏州市人力资源与社会保障局评价机构：上海财经大学公共经济与管理学院2017年10月21 报告简述2015年，为贯彻落实国家、省一系列创业就业政策的新要求，苏州市研究制定了新一轮就业创业政策实施意见，该项目被列为当年度苏州市重大行政决策项目，由苏州市人力资源和社会保障局负责起草。决策内容以《苏州市人民政府关于进一步做好新形势下就业创业工作的实施意见》的形式下发，主要包括三方面内容：一是创新政策举措，进一步优化创业环境。将创新拓宽创业融资渠道，扩大创业引导性资金使用范围，建立市场化创业培训机制，探索高校、科研院所等事业单位专业技术人员在职创业、离岗创业有关政策。二是突出工作重点，进一步贯彻落实高校毕业生就业政策。将2015年底到期的小微企业吸纳高校毕业生社会保险补贴政策修订为长效政策，落实完善见习补贴政策，将求职补贴调整为求职创业补贴并提高标准等。三是坚持就业优先，进一步保持就业形势稳定。建立公共投资和重大项目建设带动就业评估机制，做好减负稳岗工作，加强就业形势研判和失业监测预警。这些政策措施将更加有利于促进就业，推动大众创业、万众创新。2017年，市人社局决定对过去两年来政策实施情况，以及市级就业专项资金使用情况进行综合绩效评估。总体绩效目标：密切结合苏州就业状况和就业工作目标，科学、高效地分配就业专项资金，进一步完善地方就业援助制度和公共就业服务体系，采取社会保险补贴、公益性岗位补贴、创业和就业补贴、小额担保贷款贴息等方式，对包括高校毕业生在内的重点群体进行就业扶持和援助，对就业困难人员实行优先扶持和重点帮助，以促进地方经济发展与扩大和稳定就业相协调，实现社会和谐稳定。本次评价未采取专家评审的方式，主要通过预设的评价指标指标体系，根据项目申报绩效目标的完成情况设计评分标准，并结合与以前年度的绩效对比分析，进行绩效评分。最后评分91.44分，评价结果为“优秀”。评估的基本结论为：新一轮就业创业政策实施效果良好，市区就业专项资金的管理使用规范，较好地实现了各项预期绩效目标，对稳定和促进苏州市区就业，实现社会和谐稳定发挥了重要作用。21 评价结果也表明，市区就业政策存在改进项目管理、提升资金使用绩效的空间：（1）预算执行率偏低，绩效目标申报和预算编制准确性有待提升；（2）项目资金高度依赖失业保险基金列支，缺乏制度保障；（3）政策出台和调整频繁，政策适应性有待提升；（4）政策体系碎片化，有待梳理完善；（5）评价无法全面反映就业政策和资金使用绩效。本报告相应提出以下五条政策建议：（1）加强政策预测分析，提高预算编制准确性和投入管理规范性；（2）建立项目资金来源长效机制；（3）强化政策分析与评估，实行政策全过程目标管理；（4）全面梳理就业创业政策，加大宣传力度，提升政策知晓度；（5）创新优化就业创业政策扶持体系。一、项目基本情况（一）项目概况1、项目实施背景和实施依据就业是民生之本。2008年《就业促进法》第十五条规定：“县级以上人民政府应当根据就业状况和就业工作目标，在财政预算中安排就业专项资金用于促进就业工作”。根据法律要求，结合地方就业形式和就业政策需求，苏州市区就业专项资金主要用于建立和完善地方就业援助制度和公共就业服务体系。其实施范围不断扩延，通过社会保险补贴、公益性岗位补贴、免费就业和创业培训等方式，对地方就业困难人员、高校毕业生和农村劳动力实行重点帮助和优先扶持，以促进地方经济发展与扩大和稳定就业相协调，实现社会和谐稳定根据《苏州市“就业困难人员”认定办法》（苏劳社就管[2009]6号）和《关于进一步做好新形势下创业就业工作的若干政策意见》（苏人保就〔2016〕8号）的规定，“就业困难人员”包括八类：(1)享受低保人员；(2)女40周岁和男48周岁及以上人员；(3)特困职工家庭人员；(4)城镇零就业家庭和农村零转移贫困家庭人员；(5)残疾人员；(6)女35周岁和男45周岁以上的被征地农民；(7)女35周岁和男45周岁以上失业登记后连续失业一年以上人员；（8）有劳动能力和就业要求的，年满18周岁，登记失业并提供相关证明材料的优抚对象直系亲属和军队退役人员。。近年来，苏州市委、市政府牢固树立以人为本、执政为民的理念，积极贯彻国务院和省政府出台的各项就业政策，切实落实就业优先战略和各项就业政策，就业规模持续扩大，就业结构更加合理。苏州市相继制定出台了系列制度、意见和办法（附件二），不断强化政府责任，持续加大就业专项资金的投入力度，21 以标准化手段推进公共就业服务体系建设，实施积极的就业政策。通过努力，苏州市被国务院评为“全国创业先进城市”；我局被评为“全国就业先进工作单位”。在经济“新常态”和落实“供给侧改革”的宏观政策背景下，《苏州市人力资源和社会保障事业发展“十三五”规划》提出要继续贯彻劳动者自主择业、市场调节就业、政府促进就业和鼓励创业的方针，实施就业优先战略和更加积极的就业政策。2016年是“十三五”的开局之年。适应我市人保事业发展战略规划的要求和新形势下中央、省级政府就业创业政策的调整，苏州市区就业政策也发生相应变化，在政策组合和资金使用结构上呈现出新的特点。2、项目用途和内容2016年市区就业专项资金的用途包括以下四个方面：（1）通过社会保险补贴、公益性岗位补贴鼓励企业和单位招用就业困难人员，托底安置符合条件的人员就业，确保补贴受益对象的基本社会保险缴付，解决其后顾之忧，维护社会稳定；（2）通过提供就业和再就业培训补贴和职介补贴、鉴定补贴等政策，增强就业困难人员及其他重点群体的的就业技能和就业机会；（3）通过提供创业培训补贴、小额担保贷款贴息和其他创业扶持和引导政策，帮助重点人群实现创业就业，鼓励创业带动就业；（4）通过对高校毕业生的专项就业扶持政策，鼓励高校毕业生顺利就业；基于上述资金用途，2016年苏州市级就业项目实施的主要内容包括：（1）对用人单位、吸纳高校毕业生的小微企业、公益性岗位、灵活就业人员和创业培训合格人员给予社会保险补贴；（2）对公益性岗位依据规定标准按月给予定额岗位补贴；（3）对提供创业培训、再就业技能培训、外来农村劳动力技能培训、企业内训、本地在职培训、家庭服务业培训等培训服务的培训机构或企业发放补贴；（4）对符合条件的创业人员依申请发放小额担保贷款及贷款贴息；（5）创业引导性资金、一次性开业扶持补贴等创业扶持政策；（6）鉴定补贴、人力资源机构职介补贴、高校毕业生一次性奖励补贴、青年就业见习补贴、家庭服务业实训基地补贴、家庭服务业特岗补贴、人力资源产业园等其他补贴或扶持资金。21 （二）项目实施情况根据项目以前年度的实际资金规模和实施基础，结合十三五时期苏州市区就业政策目标要求和政策规划，经测算，我局提出2016年度就业专项经费预算申请，实际批复预算为37061万元，全年未发生预算调整事项。按照市财政“2016年度苏州市级财政支出项目预算绩效管理计划”的进度要求，我局完成项目的事前绩效审核，按时向市财政局报送了《苏州市财政支出项目绩效目标申报表》，并遵循科学性、规范性、系统性、实用性的原则，依据市财政局最终批复的项目绩效目标，对应设立可量化的评价指标体系。为保持年度绩效目标和指标数据的可比性和延续性，2016年度在基本沿袭以前年度绩效指标体系的基础上，我局充分吸收专家评审意见，对部分指标及评价标准进行了修正和完善。为有效实施本次项目自评价，我局组织相关人员专门成立了课题组(名单见附件1)，负责具体实施此次评价工作，并委托上海财经大学负责评价实施的具体技术操作。2016年1月至3月，课题组相继完成基础数据填报、问卷调查、数据统计分析和评价报告撰写等项工作。由于数据统计口径变化及部门内部业务流程调整，自评价报告在完成初稿的基础上几经修改，最终于2017年10月定稿。（三）项目绩效目标项目的总体绩效目标：密切结合苏州就业状况和就业工作目标，科学、高效地分配就业专项资金，进一步完善地方就业援助制度和公共就业服务体系，采取社会保险补贴、公益性岗位补贴、创业和就业补贴、小额担保贷款贴息等方式，对包括高校毕业生在内的重点群体进行就业扶持和援助，对就业困难人员实行优先扶持和重点帮助，以促进地方经济发展与扩大和稳定就业相协调，实现社会和谐稳定。21 项目申报的的2016年度绩效目标：（1）安置大龄失业人员就业；（2）进一步引导企业吸纳就业困难人员，引导小微企业吸纳高校毕业生就业；（3）帮助灵活就业人员，补贴其他失业人员，尤其是就业困难人员；（4）失业人员或有意提高（获得）技能人员能够得到完善的培训服务，提高就业技能，为有意创业人员提供适合的创业培训，满足市场和个人两方面需求；（5）整合社会资源，利用人力资源中介机构优势帮助更多失业人员实现就业；（6）营造良好的创业环境氛围，大力扶持创业，重视创业对促进就业的积极作用，发挥其倍增效应，市民创业实践可行性进一步增强；（7）适当减轻高校毕业生求职的经济压力，做好青年见习工作，提高技能水平，帮助大学生适应社会和工作，尽快达到企事业单位的工作要求，实现就业。根据上述绩效目标表述，2016年申报的可量化产出和效果目标值及实际完成情况详见表1。二、项目绩效情况（一）绩效目标完成情况从项目绩效目标的完成情况看：2016年度，苏州市区各项就业工作指标完成情况在全省继续处于领先地位。如表2所示，将各项指标目标值与实际业绩值一一对照，除“预算完成率”、“创业培训目标完成率”、“每万元社会保险补贴促进就业人数”三项指标外，其他指标均完成年度预期目标。表2：2016年绩效目标完成情况对照表目标分解绩效指标绩效目标值2016年业绩值评价结论投入预算执行率100%72.75%未达到目标专款专用率100%100.00%达到目标配套资金到位率100%100.00%达到目标财务制度健全性健全健全达到目标资金使用合规性合规合规达到目标投入结构合理性合理合理达到目标项目日常进度管理情况完整完整达到目标产出企业招用就业困难人员社保补贴目标完成率100％100.00%达到目标公益性岗位安排就业困难人员社保补贴目标完成率100％100.00%达到目标灵活就业人员参保享受社保补贴目标完成率100％100.00%达到目标就业培训目标完成率100％120.00%达到目标创业培训目标完成率100％86.07%未达到目标效果城镇登记失业率≤3%1.89%达到目标21 就业困难人员就业率≥85％87.99%达到目标就业培训工作满意度≥75％82.82达到目标社会保险补贴的就业困难人员覆盖率≥60%64.21%达到目标培训后创业带动就业率≥33.11达到目标每万元社会保险补贴促进就业人数≥1.81.76未达到目标创业服务和用人单位政策满意度≥75％87.15达到目标苏州籍高校毕业生就业率≥95％98.52%达到目标影响力就业和创业培训项目适用性适用适用达到目标信息化平台覆盖率100%100%达到目标基层公共服务平台专职人员三级职业资格证持证率≥40％67.31%达到目标注：2016年10月，因原绩效评价目标申报表结果中有三个指标设定已不符合当前政策变化要求，我局已向市财政绩效处申请调整以下三项绩效指标及目标值。（1）“社会保险补贴的就业困难人员覆盖率”，绩效目标值从75%调整为60%；（2）“每万元社会保险补贴促进就业人数”，目标值从2.5调整为1.8；（3）“创业带动就业率”名称调整为“培训后创业带动就业率”，目标值从6调整为3。项目绩效评价指标体系的构建不单纯基于对绩效目标的分解，而是试图从投入、产出、效果和影响力四个维度对项目进行综合评估。指标体系整体框架由4大类23项二级指标组成，数据均来源于6张基础数据表（详见附件4）。鉴于就业专项资金设立是为了落实地方就业政策，因此下面关于2016年度苏州市区就业专项资金的绩效情况分析并不仅仅局限于综合评价指标体系所涉及的关键指标，课题组还力图充分利用项目相关的各项基础数据（详见附件5），从资金使用效果评价和政策效益评价两个维度进行分析。（二）项目预算投入和支出结构分析1、项目资金总体投入和来源结构变动如前面表1所示，2016年度项目资金投入达3.71亿元，比2015年度的3.51亿元增长5.51%。从项目资金来源构成看，2016年度的项目资金主要来源于市本级财政就业专项拨款、上级财政就业专项拨款、历年专项资金结余和失业保险基金列支四个方面。其中，失业保险基金列支的占比为48%，较2015年度的68.09%下降；本级财政专项拨款占比为14%，较2015年度的9.96%明显上升。21 2、资金应用的功能分类结构从就业专项资金的政策功能看，可大致分为两类：第一类是保障性就业政策，主要发挥稳定就业岗位，保障受益人群的社保缴付，解决其后顾之忧的作用。具体政策包括:企业社会保险补贴、公益性岗位社会保险补贴、灵活就业人员社会保险补贴和公益性岗位补贴、小微企业吸纳高校毕业生社保补贴等。第二类是促进性就业政策，主要包括三类资金：①就业促进类资金，主要通过发展人力资源市场，帮助劳动者提升自身素质，增强其就业和再就业能力，以矫正结构性失业和摩擦性失业为目的，具体包括再就业培训、企业内训、外来农村劳动力技能培训、本地在职技能培训、青年就业见习补贴等。②创业扶持类资金，主要通过政策扶持，鼓励就业困难人员自主创业，以创业带动就业，具体包括创业培训合格人员社保补贴、创业培训、创业引导、小额担保贷款贴息等。如表3所示，2014至2016年，我市就业专项资金支出总体以保障性就业政策为主，促进性就业政策为辅。从相对变化趋势看（表4），2016年这一结构更为凸显。这表明现阶段我市就业政策仍以稳定岗位、保障托底为主要目标。表3：2014-2016年苏州市区就业专项资金支出及构成单位：万元，%项目名称2014年2015年2016年资金占比资金占比资金占比一、保障性就业政策22774.174.24%21991.964.04%20824.176.97%1.企业社会保险补贴3257.0510.62%2876.658.38%2325.678.60%2.公益性岗位社会保险补贴6675.8721.76%7475.0921.77%7559.0727.94%3.灵活就业人员社会保险补贴7444.1624.27%4839.1214.09%4099.5915.15%4.小微企业吸纳高校毕业生社保补贴00.00%1180.34%127.20.47%5.公益性岗位补贴539717.59%668319.46%6712.5824.81%二、促进性就业政策7902.1125.76%12347.335.96%6230.2823.03%（一）就业促进类资金1936.926.31%2075.876.05%3957.7214.63%1.就业培训补贴1466.784.78%1660.234.83%2476.89.15%2.青年就业见习补贴7.520.02%12.990.04%24.420.09%3.鉴定补贴172.420.56%25.750.07%377.41.39%4.求职补贴0.20.00%32.30.09%74.40.28%5.高技能人才培养2900.95%3020.88%6872.54%6.人力资源机构职介补贴00.00%60.02%4.10.02%21 7.高校毕业生一次性奖励补贴00.00%4.60.01%13.40.05%8.家庭服务业实训基地补贴00.00%22.40.07%28.30.10%9.家庭服务业特岗补贴00.00%9.60.03%7.90.03%10.人力资源产业园00.00%00.00%2640.98%（二）创业扶持类资金5965.1919.45%10271.429.91%2272.568.40%1.创业培训合格人员社保补贴1404.074.58%1592.284.64%1535.955.68%2.创业培训补贴405.791.32%399.481.16%380.31.41%3.创业引导性资金101.960.33%131.270.38%192.120.71%4.一次性开业扶持补贴16.60.05%122.920.36%1140.42%5.创业贷款贴息36.770.12%25.450.07%50.190.19%6.补充小贷基金400013.04%800023.30%00.00%合计30676.2100.00%34339.1100.00%27054.4100.00%注:就业培训补贴=就业和再就业培训补贴-创业培训补贴3、社会保险补贴的总体结构和变动趋势分析在各类项目支出中，社会保险补贴政策的资金规模最大。2016年社会保险补贴共计1.56亿元（总规模较2015年的1.69亿元有所下降），占全部项目资金支出的59%。具体分析社会保险补贴支出结构（表4），呈现以下变化趋势：（1）“企业社会保险补贴”和“灵活就业人员社会保险补贴”金额和占比呈现持续递减；（2）其他三类社会保险补贴的金额和占比呈现持续增长。表4：2014-2016年社会保险补贴的总体结构和变动趋势单位：万元，%年份四类社保补贴合计企业社会保险补贴公益性岗位社会保险补贴灵活就业人员社会保险补贴创业培训合格人员社会保险补贴小微企业吸纳高校毕业生社保补贴金额占比金额占比金额占比金额占比金额占比2014年18781325717.34%667635.55%744439.64%14047.48%--　--　2015年16901287717.02%747544.23%483928.63%15929.42%1180.70%2016年15629232614.87%755948.31%409926.20%15369.82%1270.81%表5:2015、2016年社会保险补贴支出规模及受益人数变动项目补贴支出（万元）受益人数（人）2015年2016年增长率（%）2015年2016年增长率（%）社会保险补贴支出合计16783.1415629.4-6.87%3287627519-16.29%21 1.企业社会保险补贴2876.652550.2-11.35%41683578-14.16%2.公益性岗位社会保险补贴7475.097508.70.45%92639057-2.22%3.灵活就业人员社会保险补贴4839.124038.2-16.55%1691712498-26.12%4.创业培训合格人员社保补贴1592.281532.3-3.77%25282386-5.62%（3）从总体趋势来看（表5），社会保险补贴支出和受益总人数逐年下降。在现有补贴政策下，预计这一趋势还会延续。（三）项目财务管理和实施管理分析从项目财务管理的合规性看，2016年度市区就业专项资金管理的政策制度体系和规范操作规程基本健全，资金管理不存在违纪违规情况，且能够做到按规定及时足额拨付资金，社保补贴、公益性岗位补贴和各项培训补贴等补贴资金到位率均为100%，专款专用率达100%，财务管理合规。如前所述，从“A1预算执行率”看，2016年度市本级就业专项资金的“年初预算数”为37061万元，年末资金“实际使用数”为25955万元，预算执行率为72.75%。表明项目预算编制和执行的准确性有待提高。此外，项目各项支出建立了保障项目顺利实施的制度和措施（详见附件2），从政策受益人群资格认定、补贴申领程序、补贴对象退出、补贴结果公开、项目实施后的效果回访和跟踪管理基本上都能遵照相关制度严格执行。特别是各项社会保险补贴、就业和创业培训补贴、创业补贴和小额贷款贴息的申领流程设计严密，严格执行补贴标准和补贴程序，并建立了专门的资金拨付和发放台账，管理制度健全，确保专款专用。（三）项目的绩效情况分析1、项目产出分析“B1企业招用就业困难人员社保补贴目标完成率(%)”、“B2公益性岗位安排就业困难人员社保补贴目标完成率(%)”、“B3灵活就业人员参保享受社保补贴目标完成率(%)”三项指标衡量各项社保补贴应补尽补的情况。从指标数据看，2016年度内经申请的符合条件的企业和就业困难人员均按规定的补贴标准和发放流程及时享受到各项补贴，各项补贴的目标完成率均达到100%。“B4就业培训目标完成率(%)”和“B5创业培训目标完成率(%)”两项指标21 分别从数量和质量两方面衡量就业和创业培训的目标完成情况。从指标数据看，2016年度就业培训人数比2015年增长了27%；创业培训人数减少了13.93%。就业培训和创业培训合格率分别达到99.41%和95%，均完成产出目标。2、项目效果分析绩效类指标是指标体系的核心，用于综合评价就业专项的各项职能实现程度、主要产出和效果，以及政策受益对象的满意度。（1）项目综合效果失业率指标是衡量就业资金效果最通行的指标。2014至2016年，苏州市区“C1城镇登记失业率”指标从1.92%、1.90%到1.89%，逐年降低。2016年不仅实现了该项指标低于3%的预期绩效目标，也远低于同期4.02%的全国水平和3.00％的全省平均水平全国数据来自：人力资源社会保障部2016年1月23日“2016年度四季度新闻发布会”；江苏数据来自“2016年江苏省国民经济和社会发展统计公报”。。此外，本次评价还专设“C2就业困难人员就业率(%)”指标，综合反映项目对扶持就业困难人员再就业的效果。2016年，苏州市区有87.99%的就业困难人员实现就业，实现85%的预期绩效目标。（2）重点项目产出和效果如表4所示，近年来随着社保补贴三年期限到期，社会保险补贴的受益人数逐年下降，社保补贴标准逐年提升，2016年“B1社会保险补贴的就业困难人员覆盖率(%)”和“B2每万元社会保险补贴促进就业人数（人）”两项指标较以前年度明显下降。后者未完成绩效目标。“B4培训后创业带动就业比率”指标通过计算创业培训后当年创办一家新实体吸收从业人员的比率，以客观反映创业扶持政策“以创业带动就业”的倍增效应。2016年，培训后创业带动就业比率为1:3.11，表明一位成功的自主创业人员除解决自身就业问题外，还可以创造近3个就业机会。这一指标虽完成经调整后的预期绩效目标，但是业绩值呈现逐年下降趋势。分析其原因：该比率实际业绩值的计算口径有较强约束前提，即需同时满足“培训后创业”和“当年带动就业”两项条件。经济新常态下，经济增速放缓、结构调整加快、增长动力转换，全民经商办厂那种低层次21 的创业就业向越来越重视知识、能力、科技的创新型、知识型创业转变。现阶段享受纳入就业专项资金范围的创业扶持政策，特别是享受政府免费创业培训政策的对象，多为就业型创业，短期内带动就业效应有限。高校毕业生已成为现阶段就业政策扶持重点人群，并连续多年被列入市政府实事工程，因此自2015年开始新增“C7苏州籍高校毕业生就业率（%）”指标，以整体衡量高校毕业生相关就业政策的客观绩效。从数据看，我市户籍的高校毕业生就业率较为稳定，近三年一直保持在98%以上。2016年该项指标值为98.52%，完成预期95%的绩效目标，全市登记的97名困难家庭及就业困难高校毕业生已全部实现了就业。此外，除扶持本市户籍高校毕业生就业外，2016年度我市还引进外地生源高校毕业生9655人。表6：2013-2015年重点项目产出和效果指标业绩值指标2014年2015年2016年C3社会保险补贴的就业困难人员覆盖率(%)66.41%65.76%64.21%C4每万元社会保险补贴促进就业人数（人）2.281.951.76C6培训后创业带动就业比率6.843.283.11C7苏州籍高校毕业生就业率（%）98.41%98.6198.52%（3）社会效果评价根据公共支出绩效评价“为顾客服务”的原理，对公共支出社会效果的客观测定，需引入“受益者满意度”指标。因此，为客观评价就业专项资金的社会效益，本次评价以苏州市本级2016年度享受补贴的用人单位和个人作为调查对象，分别设计“用人单位社会保险补贴政策满意度”和“就业培训工作满意度”两类问卷进行满意度调查。如表8所示，两类调查问卷的调查对象总体包括2016年度享受社会保险补贴的740家用人单位和21137名参加免费再就业培训的人员。调查实际抽样51家享受社会保险补贴用人单位和465名受训人员，抽样比例分别为6.89%和2.2%。表7：“用人单位和个人满意度”问卷抽样情况及总体满意度满意度的合计数按两类问卷抽样数进行加权平均计算。问卷类型调查总体调查样本满意度抽样范围总数抽样比例抽样数21 用人单位社会保险补贴政策满意度2016年享受用人单位社会保险补贴的单位（个）7406.89%5187.15就业培训工作满意度2016年参加就业培训的人员（人）211372.20%46582.82合计218772.36%51683.25如表7所示，对各类问卷结果进行里克特量表转换，统计结果表明，2016年度苏州市本级就业专项的各项政策满意度为83.25，两项满意度均较2015年度有明显提升，属“满意”满意度分三个级距：“满意”为80%～100%；“基本满意”为60%～80%；“不满意”为60%以下。。这表明用人单位和个人对我市政府在就业扶持政策上的努力较为肯定，对现行各项政策比较满意。3、项目影响力分析“D1就业和创业培训项目适用性”指标试图反映现行就业、创业培训项目设计和具体课程安排是否适应劳动力市场需求，以反映就业、创业培训政策的可持续性和社会影响力。该项指标主要由“就业创业培训满意度问卷”中对培训效果的满意率间接进行反映。从问卷调查结果看（附件六），73.23%的被调查者对就业培训工作的总体评价为“满意”（“非常满意”或“比较满意”）；80.97%的被调查者对培训老师授课效果评价“满意”。“D2信息化平台覆盖率“指标衡量公共服务网络平台建设的运行效果，通过核算“信息化布点数占公共服务平台数量的比例”加以反映。目前，全市已建立统一的劳动就业和社会保障系统支持平台、业务平台和服务平台。其中，全市就业公共服务平台数2040个，信息化布点数2040个。其中，市本级平台数273，信息化布点数273，已实现公共服务平台信息化全覆盖。“D3基层公共服务平台专职人员三级职业资格证持证率”指标反映维持项目发展的基层组织人力资源建设情况。2016年，苏州市本级辖区内基层公共服务平台专职人员总数为309人，其中三级职业资格证书持证人员数为208人，“三级职业资格证持证率”达到67.31%，完成年度目标。表明专职人员的数量和素质能够满足基层就业公共服务需要，为政策实施奠定了良好的人力资源基础。21 4、其他就业资金产出和效果分析遵循绩效评价指标设计的相关性、系统性和重要性原则，本次评价未对一些相对支出规模较小或难以定量评估的项目单独设计指标。这些支出主要包括：（1）鉴定补贴。2016年支出374.4万元（2015年为25.75万元），按120-220的补贴标准，共补贴26854人（2015年补贴人数为1841人）。（2）小额担保贷款贴息：2016年共支出50.19万元财政贴息（2015年支出25.45万元），为107名创业培训合格人员提供小额担保贷款（2015年为85人），有53人享受贷款贴息（2014年为37人）。贴息金额、申请小额担保贷款的人数与获得贴息人数与2015年比较，均有明显上升。（3）一次性开业扶持补贴:2016年共支出万元（2015年为），为199名创业人员提供扶持补贴。与2015年比较，获得补贴的人数与人均补贴金额均有上升。（4）求职补贴：2016年，按照1500元/人的标准（2015年为1000元/人），共发放高校毕业生求职补贴74.4万元（2015年为32.3万元），补贴496人（2015年为435人），均较2015年度明显增长。（5）青年就业见习补贴：2016年共支出24.4万元（2015年为12.99万元），共有7家机构享受补贴，当年青年就业见习人数达521人（2015年为339人），其中通过见习实现就业145人。（6）其他补贴：2016年度还有“人力资源机构职介补贴”、“家庭服务业实训基地补贴”、“家庭服务业特岗补贴”、“高校毕业生一次性奖励补贴”等项政策，享受人数不多，金额也有限。（四）评价的基本结论本次自评价没有采取专家评审的方式，主要通过预设的评价指标指标体系，根据项目申报绩效目标的完成情况设计评分标准，并结合与以前年度的绩效对比分析，进行绩效评分。最后评分91.44分，评价结果为“优秀”。综合评分情况详见附件4。评价的基本结论为：2016年度年苏州市区就业专项资金的管理使用规范，较好地实现了各项年度预期绩效目标，对稳定和促进苏州市区就业，实现社会和谐稳定发挥了重要作用，成绩明显。21 三、项目管理成效“十三五”开元之年，我市继续以稳定和扩大就业作为经济工作的优先目标，深入实施就业优先战略和积极的就业政策。我局全面贯彻落实国家、省、市新形势下的就业创业政策，全年各项就业工作目标顺利实现，年度项目管理成效突出体现在以下三个方面。（一）全面落实新一轮创业政策1、牵头做好政策落实的部门分工和任务分解自2015年开始，从中央到省相继出台了新形势下做好就业创业工作的系列新政。2016年，为全面落实江苏省《关于进一步做好新形势下就业创业工作的实施意见》（苏政发〔2015〕90号）和市政府《关于进一步做好新形势下创业就业工作的实施意见》（苏府〔2015〕139号）的精神，我局牵头做好政策落实的部门分工和任务分解，以市政府办公室名义出台了《关于进一步做好新形势下创业就业工作的实施意见任务分解方案》（苏府办〔2016〕19号），有力推动了各项就业创业政策落地生效，并会同财政、人民银行细化人社部门的配套政策，制定出台了《关于进一步做好新形势下创业就业工作的若干政策意见》（苏人保就〔2016〕8号）切实推动各项新政落地生效。2、切实保障新一轮创业政策资金落实到位为充分发挥创业引导性资金在推动创业带动就业和大众创业、万众创新中的积极作用，结合我市历年来创业工作实践，我局会同市财政局制订出台《苏州市区创业引导性资金使用管理办法》（苏府办〔2016〕46号），进一步完善苏州市区创业引导性资金（以下简称“创业资金”）的筹集和使用，并在此基础上完成市区创业工作评估，全年共拨付市级创业引导性资金192.12万元。3、完成“创业带动就业政策及资金绩效评价”2013年底，我市在贯彻国家和省就业战略的基础上，根据地方创业带动就业工作需要，进一步整合优化创业促进政策，制定出台了《市政府关于进一步完善促进创业带动就业政策的意见》（苏府〔2013〕261号），启动21 新一轮创业带动就业工程。这轮政策自2014年1月1日起实施，期限暂定三年。在新旧政策交替之际，我局对2014、2015两年的“创业带动就业”政策实施和资金使用绩效及时进行综合评价，在对本轮政策进行系统梳理的基础上，为新一轮政策目标制定，政策延续、修订和完善提供客观依据。绩效评价报告已提交市政府，请示继续实施苏府〔2013〕261号创业带动就业政策。（二）多措并举推动就业促进工作开展除认真落实各项经常性就业补贴政策外，2016年苏州市区就业促进工作在以下方面实现较大拓展：1、积极推进我市建立健全失业预警机制试点工作，实施《苏州市失业预警试点实施方案》，会同人社部国际劳动保障研究所实施课题研究和数据库搭建，目前已实施第二轮数据采集；2、制定下发2016年开发基层公共服务公益性岗位帮扶低收入家庭、困难家庭和就业困难高校毕业生就业工作的通知，并于年底完成岗位招录工作；3、完成2015年度就业高质型街道（乡镇）第三方正式评估，经评估共有13个街道和乡镇获评“2015年就业高质型街道（乡镇）”；4、落实好优抚对象直系亲属和军队退役人员纳入就业困难人员认定和援助范围政策。会同双拥办、民政、国资、军分区政治部出台了《关于进一步完善苏州市区随军家属就业安置工作的通知》（苏人保就〔2016〕24号），积极做好随军家属就业安置工作；5、组织由省厅主办、我局和产业园承办的中国苏州人力资源服务产业园2017届高校毕业生专场招聘会。1570多名应届生进场应聘，现场初步达成意向786人。四、政策及项目管理存在的主要问题（一）预算执行率偏低，绩效目标申报和预算编制准确性有待提升2016年度苏州市级就业专项的预算执行率仅为72.75%。根据前述分析（表1），一方面说明项目预算编制的准确性不足，部分项目的实际执行情况与计划预测存在较大偏差，导致大量预算安排保障的政策资金支出的效率性和有效性21 。另一方面，就业专项的主要资金支出用于发放各类补贴，由于补贴对象难以准确估计，因此，预算执行率要实现项目绩效目标申报的100%并不现实。（二）项目资金依赖失业保险基金列支，缺乏制度保障就业专项是地方依法设立的经常性财政支出项目，应以财政预算资金为首要来源，其他资金为补充，这与我市本级就业专项资金的现有来源结构有冲突。2011至今，失业保险基金列支一直是我市就业专项资金的主要来源。在《失业保险条例》尚未正式修订颁行之前，扩大失业保险基金支出范围仍为试点政策，缺乏明确的法律基础，项目资金来源缺乏常态机制和制度保障。从失业保险基金自身政策变化看：一方面，失业保险费率下调。从2016年1月1日起至2018年12月31日，全市失业保险费率单位缴费部分由2%降至1.5%，个人缴费部分由1%降至0.5%。另一方面，失业保险金标准逐步提高。苏州市自2016年1月1日起将失业保险金最高标准由1680元/月提高到1820元/月；自7月1日起，全市失业金最低标准调整为1053元/月（苏人保规〔2016〕）；与此同时，新增“稳岗补贴政策“的落实显著加大对失业保险基金的列支需求。一减一增趋势下，基金当期结余和历史结余较多的情况会发生改变，扩支空间会逐步收紧，势必影响未来就业专项资金来源的稳定性。（三）政策出台和调整频繁，政策适应性有待提升近年来，为适应新形势中央和省级政府先后出台多项就业创业政策。就业补贴政策属于财政转移性支出，出台容易退出难，密集出台的新政和现有政策之间短期内难以协调，使得地方就业政策体系更为复杂和不稳定。仅2015年，为贯彻国家和省级政府政策，苏州市区新出台的各类就业创业补贴类政策就有5项，2016年又新增“稳岗补贴”。新旧政策并行，补贴对象、实施内容等存在一定交叉重叠，不仅大大增加政策宣传和项目管理的难度，也使政策评价变得更为困难。各项新政在地方层面贯彻落实时，往往会与当地的就业环境和就业创业需求产生不相适应的问题，无法产生预期的政策绩效。如附件5的基表1所示，2016年市区就业政策有26项，但从政策资金结构和政策实施范围看，仍以传统社保补贴、公益性岗位补贴、就业创业培训政策为主21 。其他各项政策的受益对象范围普遍偏小，补贴标准低，政策的影响力有限。2016年，三类主要政策指出大致占到项目总支出的95.63%，高于2015年的88.71%。（四）政策体系碎片化，有待梳理完善我市现行的就业创业政策体系异常复杂。现阶段，除各项就业扶持政策外，市区的创业带动就业政策资金也主要在本级就业专项支出中安排，政策体系复杂客观上给项目管理和绩效提升带来困难。主要体现在以下三个层面：（1）多项补贴政策捆绑执行，适用条件交叉重叠。例如：创业培训合格是包括社会保险补贴、小额担保贷款在内的多项政策申请享受的前提。（2）不同区域的创业政策不统一。政策适用区域大致有三个层次：苏州大市、大范围市区（姑苏区、高新区、园区、吴中区、相城区）、小范围市区（姑苏区、高新区）。各层次政策不统一，未形成合力，也为项目管理和创业人员带来困扰，客观上增加了政策实施成本。（3）政策受益对象不断扩围，现已包括户籍失业人员、被征地农民、协保人员、低保人员、转复军人及家属、残疾人、高校毕业生（含归国留学人员）等在内，政策目标日益多元化为政策制定、实施和评估带来困难。（五）评价无法全面反映政策和资金使用绩效首先，自2012年开始，市区就业专项中陆续新增“鉴定补贴”、“高技能人才培养”、“小微企业吸纳高校毕业生社保补贴”、“人力资源机构职介补贴”、“高校毕业生一次性奖励补贴”、“求职补贴”、“家庭服务业实训基地补贴”和“家庭服务业特岗补贴”等项目。由于上述补贴金额小，受益人数少本次评价对上述各项资金未单设绩效目标和指标，只做简单梳理。其次，由于地区间就业创业政策类型、补贴标准、受益人群等均存在较大差异，客观上无法建立起可横向比较的绩效标准体系。因此，现行的政策评价，主要基于项目自身业绩值与预期绩效目标、各项业绩值的历史纵向比较获得评价结论，当政策目标和历史数据存在缺失或口径不清晰，势必会使评价分析和结论具有一定的局限性。最后，影响评价有效开展最为重要的因素在于政策的产出和效果目标不够明确。就业专项评价表面上看是财政项目评价，其实质上是地方就业政策绩效评估。现行政策体系包括各种政策工具，相关文件对政策的产出和效果目标缺乏明确表述，因此给政策实施跟踪及结果评价带来不确定性。21 加之，就业专项并未包含全部地方就业、创业类政策扶持资金，部分政策单独立项，也使得项目评价难以全面反映地方就业创业政策绩效。五、进一步完善就业政策、加强项目管理的建议进入“十三五”时期，我国就业发展的基本趋势：以创业作为就业新增长点，继续实施就业优先战略和更加积极的就业政策，继续推动实现更加充分的、更高质量的就业，使劳动者就业更加体面，更有尊严。适应就业战略的要求，针对我市就业政策实施及就业专项管理中存在的问题，建议从以下方面加以完善。（一）加强政策预测分析，提高预算编制准确性和投入管理的规范性作为政策主管部门，应加强政策预测研究，对各项政策实施的可行性、区域适应性、政策对象的数量变化、政策有效供给所需资金等事先做出较为客观的分析和充分论证，在此基础上准确申报投入管理的绩效目标，并相应提升预算编制的准确性，确保各项资金支出有充分依据和保障。同时，在管理中应关注政策实施落地的情况和预算支出的完成情况，就确定发生的项目调整，及时向财政部门提出绩效目标调整和预算调整申请，提高项目预算管理的规范性。（二）建立项目资金来源长效机制一方面，继续实施失业保险扩支试点政策。根据部、省有关文件精神，会同财政制定《苏州市区2016年度扩大失业保险基金支出试点实施方案》，报市政府批准后，继续实施失业保险基金扩大支出试点工作；与此同时，适时开展全市各统筹区失业保险基金备付能力评估工作，对统筹区上年失业保险基金滚存结余不具备一年以上支付能力的，按照要求停止执行稳岗补贴政策，确保失业保险基金列支的可持续性。另一方面，从长远看，失业保险执行预防失业、促进就业功能将有常态化趋势，当务之急应该尽快通过法规使失业保险扩支试点制度化，有法可依。建议国务院层面加快修改《失业保险条例》，将促进就业方面的支出依法纳入失业保险基金支出范围，以制度化的方式妥善解决地方就业政策所需资金。（三）强化政策分析和评估，实行政策全过程目标管理21 各项就业创业补贴政策易出台、难退出，总体看来有增无减，日趋复杂，给项目管理和政策适用带来困难。建议对政策进行全面梳理的基础上，实施政策全过程管理：（1）前期改进政策决策机制。强化新政出台的前期调研，明确政策目标，政策设计要充分征求民意和各相关部门意见，加强政策需求分析，提高政策供给与实际需求匹配度；同时进一步精细化项目年度绩效目标申报，强化项目绩效目标与年度预算的关联性。（2）建立政策定期评估和退出机制。加强对各项现行政策绩效目标完成情况的跟踪评价，根据就业环境变化及时调整政策实施路径；（3）对于接近到期的政策，要进行全面后评估。评估有效的政策，应给出结论或建议是否延续或者改进后延续；评估无效的政策，应及时终止或以其他政策替代，并明确规定政策截止日期和新旧政策衔接办法。（四）全面梳理政策体系，加大宣传力度，提升政策知晓度针对现行政策碎片化、复杂化的问题，建议对政策体系进行全面归类梳理，提升政策体系的完整性和系统性，切实改进政策管理和适用两方面的效率。1、从政策决策和管理的角度看，区分政策功能类别，归类出台政策实施办法和实施细则。对不同功能类型的政策分类出台办法和细则，逐步统一和规范政策扶持的对象、条件和标准，并定期评估更新，有助于保持政策体系完整和政策管理的有序化、精细化。即使部分政策调整，也只需更新对应办法，而不影响体系整体架构。2.从政策宣传和政策适用的角度看，按照政策扶持对象或补贴申领对象的特征进行归类，分类设计一览表式的政策指南（包括适用对象及条件、申请主体、政策内容、文件依据、经办或受理机构、基本流程和所需资料等），予以公开并及时更新。以创业政策为例，各项政策可以根据不同群体的不同创业阶段进行交叉分类：（1）按照不同创业阶段分类，区分为潜在（未）创业、创业准备、企业初创（从企业创建到3.5年的阶段）、企业存活（企业创建已超过3.5年以后）等四个不同阶段。（2）按照政策申请人的不同身份进行分类，区分为单位、个人，其中个人按户籍身份又可进一步细分为本区（县）户籍和非本区（户籍）；按来源可进一步细分为大学毕业生（包括已毕业大学生、应届大学毕业生、未毕业大学生）、归国留学人员、技职校毕业生、就业困难人员（包括城镇登记失业人员、被征地农民等）、农村转移劳动力、退伍军人和随军家属等。21 3、通过网站、微信公众平台、基层就业服务机构等多渠道向社会公开发布政策相关信息，及时公告各项政策调整情况，配合上述政策交叉分类，使政策的潜在对象可以便捷地通过公开渠道快速检索到适合自己的政策组合，及时、准确享受到各项政策扶持。（五）创新优化就业创业政策扶持体系1、完善创业政策措施，将创业扶持政策覆盖城乡全体劳动者。充分调动创新创业的积极性，既重视对生存型创业者实现就业的扶持，更注重对发展型创业者带动就业的激励，引导和鼓励全社会就业增收、创业致富。3、强化重点对象帮扶。（1）继续发挥好公益性岗位补贴、社保补贴等政策对城乡各类就业困难人员及其他重点群体的就业扶持作用；（2）精准扶持高校毕业生就业，实施大学生就业促进和创业引领“两大计划”和“三支一扶”计划；（3）落实好优抚对象直系亲属和军队退役人员纳入就业困难人员认定和援助范围政策；（4）落实好新型职业农民享受社会保险补贴政策。4、继续推动更高质量就业。扎实开展就业高质型街道（乡镇）评估工作，进一步发挥好第三方机构客观测评的作用，充分调动各地参评的主观能动性，有效激励各地夯实就业工作基础，优化就业结构，促进就业稳定和质量提升。5、配合推进供给侧结构性改革，积极落实失业保险稳岗减负政策。继续实施好失业保险降费率和稳岗补贴政策，让所有符合条件的企业及时享受政策，帮助企业稳定岗位、减负发展。21