舆论监督与制约权力

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1、舆论监督与制约权力（讲稿）侯健在我国，舆论监督是一种重要的社会现象，与法律有着密切的关系。本文试图从法学的角度探讨舆论监督中的几个基本问题，为舆论监督提供一些法律理论上的说明，以加深对舆论监督的理解和促进舆论监督的健康发展。一、一、舆论监督的概念舆论是一种事实或意见通过公共论坛的传播与流动并被广泛接受的状态。公共论坛是各种形式的开放的言论管道或集散地，它可能是广播、电视、报纸、杂志等传统的传播媒体和新兴的互联网，也可能是某些讲坛、沙龙和公开的会议，传单和张贴物，也可能表现为街谈巷议和集会游行示威。我们在不同的意义上使用了“舆论监督”一词。作为一种活动和监督方式，它意指公

2、民或社会组织通过公共论坛批评包括权力腐败在内的不良现象；作为一种功能，它是言论自由权的诸项政治与社会功能之一。广义的舆论监督指对社会一切不良现象的监督。这里的舆论监督取狭义解，意指通过在公共论坛的言论空间中所抒发的舆论力量对政府机构和政府官员滥用权力等不当行为的监督与制约。舆论监督的主体为一般公民和包括新闻媒体在内的社会组织。当一个公民认为政府机构或政府官员行为不当时，他可以将之揭露于众，并加以谴责，唤起其他公民对这些行为的注意和反对。新闻媒体在舆论监督中发挥着重要、甚至是主要的作用，但是也不能够忽视其他的表达方式如各种讲坛和会议、通过互联网传播信息以及在一个具体的社区

3、和单位里口口相传的舆论所起到的分散和广泛的作用。舆论监督的对象是各级政府机构和政府官员。这里“政府机构”概指那些按照法律设立、旨在解决公共问题、由公共财政提供经费的机构，在我国，不仅包括各级立法、执法和司法机构，尚包括那些由公共财政提供活动经费和支付其组成人员薪金的机构，例如各党派、共青团、工会、妇联等团体。这些组织虽不被列入宪法规定的“国家机构”之中，但是其经费是由公共财政支付的，其活动影响到公共政策的制定和执行，所以也应属于舆论监督的对象。至于那些国有或国家投资的企业或公司则不在此列，因为它们一般不制定公共政策，却是公共政策的执行对象。在我国，还有数目众多、类型各异

4、的事业单位，它们是否是本文所指的舆论监督的对象，一是看其活动是否直接影响到公共政策的制定或执行，二是看其经费是否基本上由公共财政支付，或者看其是否是营利性的机构。舆论监督的对象除了政府机构之外，还包括政府官员。这里的“政府官员”意指由公共财政支付薪金和制定或执行公共政策的人们，并不局限于《国家公务员暂行条例》所指的公务员范围。[1]舆论监督的内容指一般公民和媒体对政府机构或政府官员的滥用权力等不当行为所作的公开批评。这些批评可能是对于有关不当行为的事实的指控，也可能是对于这种事实进行评论，或者就此提出改进的建议。所谓“不当行为”(misconduct)不仅包括违反宪法和

5、法律的行为，而且包括官员违犯社会公德的行为。因为官员的个人品德直接影响到他们执行法律、服务于公共利益的品格，是官员适任性的一个构成要素。舆论监督的实际范围涵盖那些违反宪法和法律秩序以及构成这一秩序之社会基础的公认道德的行为。二、二、舆论监督的法律根据舆论监督是公民或社会组织表达一种针对政府机构或政府官员的批评性言论的活动。这里的问题是，批评者是否有权表达有关的批评性言论？这是一个关乎言论自由的问题。我国《宪法》第三十五条明文规定：“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由”，是承认公民有言论自由的。承认言论自由，与承认针对政府机构及其官员的批评性言论

6、的自由，毕竟不是一回事。公民可能享有批评其他普通公民的言论自由，但是不一定享有批评政府机构及其官员的自由。在专制社会里，没有人享有批评政府机构及其官员的自由。除了谏官以及某些级别的官员可以在随时可能撤销的恩准之下批评最高统治者的不当行为之外，其他人是必须沉默的，或在忍无可忍之时诉诸于暴力的反抗。在我国君主专制时期，一般人批评朝廷及其命官构成“诽讪”、“谤讪”或“诽谤”等罪。在英国普通法历史上，批评政府及其官员曾被称为煽动性诽谤（seditiouslibel），也是一种犯罪，言论属实不是抗辩事由。一个按民主原则安排制度的国家，是否承认公民享有揭露以及批评政府机构及其官员不

7、当行为的言论自由？在法律规定上，多数国家只规定言论自由权，并未提及揭露和批评的自由。在这种情况下，这种自由可以从宪法解释中引申出来，在实践上则由司法机关在处理案件中发展而得。但是在历史上，由于多种原因的存在，从宪法承认言论自由发展到明确承认揭露及批评政府机构或政府官员的言论自由，这之间可能有一个过程。在我国则不存在这一过程。我国宪法第四十一条规定，公民对于任何国家机关和国家工作人员都有提出批评和建议的权利。[2]这一条规定即是我国公民享有揭露和批评政府机构和政府官员不当行为之言论自由的直接法律根据。它与宪法第三十五条有关言论自由的规定是特