农村税改、政府管制和财税体制改革

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1、农村税改、政府管制和财税体制改革一财税体制的缺陷及其制度根源　　在关于农村税费问题的讨论中，理论界存在多种看法，其中很多学者认为，目前的财税体系是造成农民税费负担的关键。中央利用分税制一方面将多数规模较大、征收成本较低的税种集中到中央财政，地方财政所控制的都是小税种，且难以征收。各省、地、市、县、乡之间的财政安排倾向也基本如此。更为重要的是，乡镇一级政府的日常开支无法从上级政府获取，但正是这些财政收入得不到确保的基层政府，却承担着绝大多数中央政策的实施任务。各级政府在责、权、利方面的不对称，必然使得基层政府想方设法地扩大收入来源，最终导致农民税费负担加重。　　该论点指出了中国目前财税体

2、系上的一个致命弱点，但财税体系设计上的缺陷并不是问题的全部，或者说不是最根本的问题。因为如果任何上级政府、特别是中央政府政策的实施成本都是可以观测的，那么财税体系上的矛盾将很容易通过制度化、透明化的财政分权和转移支付体系去克服。这里的关键问题是，如果管制执行的成本不可观测、或难以观测，那么，就无法建立制度化和透明化的财政分权和转移支付体系。正是由于上述信息不对称，上级政府要求下级政府、特别是基层政府实施的诸如粮食收购、计划生育、各种升级达标活动等管制政策在政府内部的传导过程，必然会引起政府规模的自然扩张。当然，目前我国财税体制的显著缺陷，客观上进一步为基层政府大肆收取税费直接提供了条件

3、和借口。　　更为关键的是，目前对于财政体制改革与农村税费负担的研究，始终将财税体制的缺陷当作一种既成事实，而没有分析其形成的深层根源。各级政府在责、权、利上的不对称是一个由来已久的问题（自经济体制改革之初就已经存在），为什么中央政府至今都没有、或无法采取有效措施来解决呢？　　在目前情况下，中国的五级政府行政设置在财政职能分配上有一个明显异于发达国家的特性，即越低级的政府所承担的社会公共服务职能就越沉重。根据世界银行在2002年提供的一份报告指出，"县乡两级政府承担的70％的预算内教育支出和55％-60％的医疗支出，地级市和县级市负责所有的失业、养老保险和救济，而通常社会保障和救济通常由

4、中央政府提供，教育和医疗则是中央和省级政府的责任"。分税制改革以来，从中央财政支出的结构上看，不难发现中央虽然集中了一半的税收收入，却没有完全负担起弥补国有企业亏损和社会保障的任务（类似东欧国家那样）。中央的开支中，只有两项是占据了大头，一是资本建设性支出；二是清偿国债。这种只改财政收入划分，却不改财政支出责任的做法，在农村税改中再次重演。中央为什么在94年要强化财政收入的控制呢？中央最大限度地集中财政收入，而却始终没有承担各种社会服务性的支出，同时极力维持其在资本建设性支出的地位，其原因何在？　　实际上，财政支出责任的划分、财政收入分成和政府各种管制政策的实施之间存在密切的联系，财税

5、体制的设计一定程度上内生于中央政府的潜在政策动机。我们在这里不妨提出一个假说：中央政府为了维系管制政策，从而有意识地设计了目前这种扭曲的财政体制，以强化其在资源配置上的权力，从而可以有效地贯彻管制目标。这既包括中央政府直接的财政投入（到一些特殊的投资项目中去），又包括中央利用财政收入再分配的权力（税收返还），控制地方政府按照自己的意愿行事。中央在财政制度的安排上是一种维系政府干预能力（从支出角度）和激励地方积极性（从收入角度）上的权衡。事实上，无论是在分税制改革之前还是之后，中央和地方在财政收入的分配规则上，都始终遵循着一个基本的激励原则，即对于那些财政收入和收入上缴均处于较高水平、或

6、者增长较快的省份，其一直均具有更大的收入留成、或者税收返还。这从直觉上，无疑可能源于中央为了刺激地方政府提升财政收入。　　从实施上级政府各种管制政策的角度来理解财税体制的内生性，一个可能的推论是，分税制作为一种划分收入，而不界定支出的改革，仅仅意味着中央为了加强中央集权的需要。与此同时，地方政府则利用执行管制政策之机，人为提高政策实施成本，扩大预算外收入（税费摊派）。　　中央要保持对地方经济的干预和控制能力，导致了目前财政体制的缺陷。越落后的地方，干预就越多。不妨通过某些统计证据来说明财税体制的特征和政府管制之间的联系。我们曾经系统地测量了中国28个省1978－1999年政府总体管制强

7、度的变化，及其对经济增长的影响。统计结果表明，越落后的省份，管制强度就越高；80年代，几乎所有的省份的管制强度都处于下降趋势，而90年代，许多中西部省份的管制强度不降反升。注意，管制强度从下降转为上升是从92年前后开始的。这是否说明，当中央再度准备加强干预的时候，"分税制"改革就在所难免了呢？　　与此同时，94年分税制改革之后，中央与地方财政关系中，一个重要特征是中央对地方转移支付相对于各省收入水平的严重累退性，其中"收入返还"一项尤为明显。但