政府转移支付制度的区域均衡化效应分析

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1、政府转移支付制度的区域均衡化效应分析解建立　王荣丽　任广浩　　内容摘要：分税制体制实施之后，我国区域间财力差距拉大及公共服务能力悬殊的矛盾日益突出。因此，迫切需要在完善分税制财政体制的同时完善政府转移支付制度，缩小区域间财政能力的差异,逐步实现公共服务均衡化的战略目标，以促进区域间的经济、社会协调发展。　　关键词：政府转移支付制度区域均衡化　　政府转移支付的基本理念　　　　政府转移支付制度是基于各级政府收入能力和支出需求的不一致，以实现各地公共服务水平均衡化为目标而实行的一种财政平衡制度。规范的转移支付制度是调节各

2、级政府财政收支、平衡区域经济差异的重要手段，它的主要目标是实现公共服务水平的均衡化。纵向平衡是基础，横向平衡是目标。横向平衡，也称为均衡化，即纠正或调整地区间财政能力或公共服务水平的横向失衡。这种失衡主要指同级地方政府之间在收入能力、支出水平以及公共服务能力上所存在的差异。　　从根本上说，政府转移支付的理论依据是公平与效率，其本质内容是公共服务均衡化。公共服务均衡化是公共财政的基本目标之一，公共财政最基本的一个原理就是均衡化，即全国范围内公共产品供给的均衡化。区域“均衡化”不等于区域“平均化”，不是直接拉平各区域的

3、生活水平，或要各区域的公共服务水平完全一致，或要完全消除各地区经济发展的差异，而是要使各地方政府的基本服务能力达到均衡。　　在市场经济条件下，财政领域的“公平”意味着平衡财政缺口，经济相对均衡发展，解决公共服务的非均衡问题。在一个地区经济发展差距悬殊的国家里是不可能实现社会公平的。只有实现了经济相对均衡发展，落后地区有力量为本地居民提供最基本的公共服务，中央政府才有可能在落后地区和发达地区进行调剂，实现社会公平。“效率”则体现为缓解外部性矛盾，提高公共服务的效率和水平，经济达到相对均衡发展，减少资源的无效流动，减少

4、交易费用，促进落后地区与发达地区之间竞争，提高市场配置资源的总体效率，从而促进经济加速增长和经济总量的增加。　　　　建立财政转移支付制度的理论基础　　　　（一）公共产品理论　　转移支付理论建立在公共产品理论基础之上。公共产品论认为正是由于单纯依靠市场不能有效地提供公共产品等市场失效，政府提供公共产品和干预经济等活动才成为必要。从其受益范围来看，公共产品分为全国性公共产品和地方性公共产品。所谓地方公共产品，它指的是只能满足某一特定区域内、而非全国范围内公共消费欲望的产品和服务。地方公共产品是公共产品的一个组成部分，从

5、而地方公共产品理论实质上也是公共产品理论的一个分支。西方经济学理论认为，之所以要在各级政府间划分职责和支出范围，是由于不同范围的地方公共产品的存在，从而各级政府应分别承担不同范围的公共产品供应任务所决定的。根据地方公共产品论来划分各级政府间的支出责任和收入之后，往往形成政府之间财政纵向不平衡和横向的不平衡以及公共产品外溢性，从而需要上级政府对下级政府的财政调整，转移支付便是其中一种最重要的调整手段。地方政府投资的某些项目或某些服务对其它地区会产生好的“外部效应”，必然会产生“搭便车”行为。地方政府放弃投资将会带来巨

6、大损失，因此，中央政府必须通过财政转移支付的形式解决投资不足问题。矫正辖区间的外溢在一定程度上本身就具有横向平衡意义。　　（二）“以足投票”理论　　美国公共财政学家蒂波特提出了“以足投票”理论。人们对公共服务的偏好显示可以通过“以脚投票”的方式进行。低收入者会发现当他们与高收入者聚集在一起时可能更加有利。与此同时，具有相似的公共服务偏好的个人会发现他们聚集在一起又可能对自己比较有利。结果，有可能产生管辖区之间的不稳定分布。在劳动力要素自由流动的市场机制下，如果居民对当地政府提供的税收与公共服务组合不满意，就可以迁居

7、到税收和公共服务组合更好的其它地区，这样人口自由流动最终将导致基本公共服务的大致均衡化。实际上，这一模型的实现条件会受到各种限制，即搬迁费用、就业约束、交通因素、气候差异、文化传统以及各地区的信息不对称等都会影响到“以足投票”的实现。　　　　我国财政转移支付制度的效应评价　　　　转移支付制度是在市场经济条件下处理中央政府与地方政府及地方政府之间的财政分配关系，实现财力均衡的基本手段，它在很大程度上影响着一个国家经济发展与财政体制的效率与公平。从总体上看，我国现行的政府间财政转移支付制度已经在一定程度上朝着规范化的政

8、府间财政转移支付框架的目标迈进。为进一步提高各地区之间基本公共服务均衡化水平，促进地区之间的协调发展，2005年中央财政进一步增加对地方特别是中西部地区的转移支付，除税收返还和体制性补助4499.21亿元外，安排对地方转移支付6724.87亿元，比上年增加725.31亿元。其中，财力性转移支付3093.43亿元，比上年增加508.98亿元。　　中央政府对地方