中国土地征用制度的改革——与市场经济国家土地征用制度的比较

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1、中国土地征用制度的改革——与市场经济国家土地征用制度的比较[内容提要]中国现行的土地征用制度存在着严重缺陷，它带来了地方政府乱征滥用土地、农民利益受损等严重问题，因而亟需进行系统性的改革。本文基于中国社会主义基本土地制度以及现行土地征用制度存在的问题，讨论并借鉴市场经济发达国家的土地征用制度，对按照市场经济发展的客观要求系统性改革中国现行土地征用制度的途径进行初步的探讨。土地利用的实践表明，中国现有的土地征用制度存在着严重的弊端，已经越来越不适应社会经济发展对土地资源配置的要求。二○○四年三月第十届全国人民代表大会通过的宪法修正案中

2、，对于宪法第十条有关土地征用的条款作了修正，在根本的法律制度层面为改革现有土地征用制度提供了基本前提。此后，国土资源部于2004年底公布了《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》（以下简称为“指导意见”）。该“指导意见”是继《国土资源听证规定》和《征用土地公告办法》发布后，涉及中国土地征用制度改革的又一重要举措。这些新的行政法规和政策固然有利于土地征用过程中一些问题的缓解，但是并不能彻底解决征地问题中存在的根本矛盾。中国土地征用制度仍需要进一步的系统性改革。本文基于我国社会主义基本土地制度的要求以及现行土地征用制度存在的问题，讨论并借

3、鉴市场经济发达国家的土地征用制度，对于按照市场经济发展的客观要求系统性改革现行土地征用制度的途径进行初步的探讨。一、中国现行基本土地制度与土地征用制度根据宪法，中国实行社会主义土地公有制。具体而言，中国实行城市土地国家所有制和农村土地劳动群众集体所有制。中国不存在私人土地所有权。宪法第十条第四款规定，土地的使用权可以依照法律的规定转让。依照这一条款，国有实体、集体、公司和任何个人均可依法取得土地使用权。本次修正案没有涉及到这一基本土地制度。宪法的原第十条第三款规定，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”修改后为

4、：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”（人民日报，2004）{1}修正后的条款意在对于土地（所有权）征收和土地（使用权）征用给予区分，并增加了对于被征收或者征用的土地“给予补偿”的文字（在下文中，为了叙述的方便，将沿用“征用”这一术语）。在宪法中明确规定对于被征用土地者予以补偿，体现了宪法对于土地产权的明确保护。这对于改革和完善现有土地征用制度具有重大的意义。中国现行的土地征用制度的具体内容是由《中华人民共和国土地管理法》及土地管理法实施条例所规定的。除了农村集体和个人为了兴建乡镇企业或者村

5、民住宅外，土地管理法禁止任何单位和个人使用农民集体所有的土地进行建设。当建设单位确实需要使用农村集体所有的土地时，必须经过土地管理主管部门批准，通过国家征用将农村集体所有的土地转化为国家所有的土地，然后通过出让或者行政划拨方式取得国有土地使用权。土地管理法也规定了各级政府对于征用各类土地，包括基本农田、基本农田以外的耕地和其他土地的审批权限。根据自2002年实施的《征用土地公告办法》，被征用土地所在地的市、县人民政府应当在征用农民集体所有土地时，对征用土地方案和征地补偿、安置方案进行公告。按照《国土资源听证规定》，征地当事人有权利就

6、拟定征地项目的补偿标准和安置方案，以及拟定非农业建设占用基本农田方案申请等事项举行听证。在现有土地征用制度下，征用土地的补偿不是以土地的市场价值为标准的，而是以被征用土地的原用途的产出水平为基础来进行核定。征地补偿费包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费。土地管理法规定了征用耕地的土地补偿费和安置补助费的上限，而被征用土地上的附着物和青苗的补偿标准以及征用非耕地的土地补偿费和安置补助费由各省级地方政府制定。在国土资源部最近发布的“指导意见”中，虽然允许在征地补偿费过低而不能保证农民原有生活水平不降低的情况下，土地补偿和

7、安置费总额可以超过前三年平均产值的30倍（土地管理法规定的上限），但征地补偿标准的确定仍然不是以土地的市场价值为基础的。由于各地经济发展水平的差异，各地补偿费用的标准也存在着差异。对于大中型水利水电工程建设征地补偿，国务院出台了专门的管理条例。尽管补偿标准的上限有所差异，其补偿费用计算的基本原则与土地管理法中的规定是一致的。此外，现行有关法律还规定，国家为了公共利益的需要可以对通过出让方式取得的土地使用权予以征用。但是，对于征用土地使用权的程序和补偿标准等从未作出具体的规定。由于土地使用权有偿出让的时间不长，土地使用权的征用似乎还未

8、成为一个突出的问题。但是，从长远的角度来看，这一问题也应当纳入到土地征用制度改革的总体考虑之中。基于中国当前土地征用问题主要在于农村土地，下文的分析和讨论将主要围绕着农村土地征用问题进行。不过，应当说明的是，除了农村土地所特有的性质外