审计监督：如何应对国库集中收付改革.doc

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1、审计监督：如何应对国库集中收付改革随着财政管理体制改革的深入，国库集中收付改革在一些地方正逐步推广，势必对财政预算执行审计产生影响。作为审计机关应如何应对，是一个亟待探讨的问题。一、实行国库集中收付制度带来的财政管理体制的相关变化国库集中收付是指财政的一切资金归口国库及其代理行设置的存款账户，所有的财政支出均通过这一账户进行拨付，是一项复杂的系统工程，必然引发财政管理体制的根本变革。一是财政资金由分散管理变为集中统一管理。实行财政国库集中管理制度后，将改变预算单位自行开设银行账户的做法，在财政收入上，实行管理与收缴相分离，增设国库会计联行科目

2、、自有联行行号、自行编押核押，自成国库联行体系，统一规定会计科目，供国库及国库代理行会计核算使用，变多头收缴为国库、银行统一收缴，同时增设国库管理机构，加强资金的入库与调度；在财政支出上，实行使用与支出相分离，变多层次分散、分期支付为集中支付。财政部门内部各科室拨款权被取消，随之更多的担负起支出管理。二是资金的拨付由间接拨付变为直接拨付。减少库款划拨中转环节，提高资金使用效益，是国库集中收付改革的一个重要原因。随着国库集中收付制度的实施，必将建立一个上下贯通的高效率运作的国库资金划拨系统，以使财政资金的划拨由现行的曲线型变为直线型。同时，在会

3、计主体不变的情况下成立国库核算中心，使用计算机处理财政款项的拨付，加速资金划拨，从而保证国家机器的正常运转和各项建设事业的顺利进行。三是预算编制由财政部门代编预算变为部门自编预算。国库集中收付实行的是支出预算控制，要求各部门根据年度收支计划向财政部门按用途提出用款申请。因此，细化预算编制是国库集中收付的一个重要前提。同时，实行国库集中收付，要求预算单位每项经济业务由财政部门按实际支出数直接拨付供应商和劳务提供者。那么，由财政部门根据预算单位的特点、事业发展计划、财务收支状况以及财力可能，代编部门预算将不复存在。为使预算支出达到逐笔进行核定的要

4、求，取而代之的是自上而下的部门自行编制预算。四是预算外资金将由收支两条线管理变为预算内管理。预算外资金是国家财政性资金，不是部门和单位的自有资金，但这部分资金目前未纳入预算管理，而是由财政部门按照收支两条线原则，实行财政专户管理，在预算外资金管理上，或从财政专户按一定比例拨付单位，或用预算外收入先抵消地方补贴，结余部分按一定比例弥补公共经费。尽管目前国家还没有明令将预算外资金纳入预算管理，也就是说，国库集中收付改革后一段时间里也难以纳入预算管理。但是，为了使部门每笔经济业务由财政部门从国库存款户中直接拨付供应商和劳务提供者，必须改变当前的预算

5、外资金管理，预算外资金纳入预算管理，只是一个时间问题。二、国库集中收付改革对审计监督的影响一是预算监督缺位，影响财政审计完整性。随着国库集中收付改革和部门预算改革全面深入，财政预算管理的作用越来越大。一本科学、细化的部门预算对于国库集中收付改革具有重要意义。这些年，尽管预算改革取得了一些明显成效，但由于缺乏对预算审计监督的法律依据，各级审计机关放松或放弃了对预算审计监督，导致了预算追加随意性大，削弱了预算管理的“钢性”3约束力。从《审计法》赋予审计机关职责来看，没有强调审计机关对财政预算的监督，但从预算管理的组成来看，财政预算管理是由预算的编

6、制、预算执行和决算的编制三个环节组成的。审计机关对政府的财政收支活动进行审计监督，也应从这三个环节进行审计，否则财政审计就失去了完整性，将难以对财政管理工作进行全面整体评价。二是预算内外资金分割管理，不利于对财政资金综合效益进行评价。从现有的国库集中收付改革来看，没有将预算外这部分财政资金直接纳入国库管理，而是通过收支两条线，实行财政专户管理，对预算执行单位而言是通过比例分成形式使用这部分资金其分成比例在不同年份都有调整和变化；对于财政部门而言是通过征收调控基金和抵顶预算内资金的形式来平衡年度预算；从预算外资金管理形式来看，这种国库集中收付

7、改革一方面具有不彻底性，没有真正“打捆”预算内外资金，给预算执行单位在收入再分配上留下了“自留地”，另一方面这种预算内外资金分割管理给审计机关审计评价财政性资金综合使用效益带来了一定困难。三是预算单位会计信息被人为划分为两部分，造成会计责任主体不明确，经济责任难划分。《事业单位会计准则》和行政事业会计制度，对会计核算工作作出了原则规定，各预算单位不仅要核算财政性资金，同时也要核算其他资金。行政事业单位预算管理办法改变后，单位的全部收入和支出均纳入预算统一核算，统一管理，从而建立了全面反映单位财务收支活动的财务管理体系。国库集中收付改革虽然强调

8、了预算单位会计主体不变，但有的地方将预算单位较多的部门实行财务集中核算，实际从根本上改变了预算单位会计主体，演变成了财政集中核算。没有实行财务集中核算的单位，会计主