从街居制到社区制

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1、从街居制到社区制：城市基层治理模式的转变——以“北京市鲁谷街道社区管理体制改革”为个案发布时间：2011/07/22 　一、“街居制”的困境　　1954年出台的《城市街道办事处组织条例》和《城市居民委员会组织条例》基本确立了我国城市基层管理体制——街居制。“街居制”以街道办事处和居民委员会为组织架构，街道办事处作为区级政府的派出机关、居民委员会作为居民自治组织进行日常运作。街居制设置初期，人员编制、机构职能定位明确，街道办事处是政府的派出机关，代表政府办理有关居民事宜的组织，并不具有完全的行政机构性质，专职工作人员人数为3至7人，工作任务主要有三

2、项：办理市、市辖区的人民委员会有关居民工作的交办事项，指导居民委员会的工作，反映居民的意见和要求。居民委员会是群众自治性居民组织，工作人员人数为2至4人，工作内容包括办理居民的公共福利事项、向当地人民委员会或者它的派出机关反映居民的意见和要求、动员居民响应政府号召并遵守法律、领导群众性的治安保卫工作、调解居民间的纠纷。在建国之后的近40年期间，“街居制”运转的一个重要的制度背景是“单位制”——有工作单位的城市居民的社会身份与职业身份相重合，单位同时承担本管理本单位员工、为其提供社会福利与保障的职能，街道与居委会只是“为了把很多不属于工厂、企业、机

3、关、学校的无组织的街道居民组织起来，为了减轻区政府和公安派出所的负担”，工作内容和工作方式相对简单。　　随着改革开放，社会环境巨变，尤其是80年代中期开始的国有企业改制、政府机构改革的实施，由单位承担的诸多社会功能转移出来，大量下岗、分离人员离开“单位”，这些原本由单位承担的功能、负担的人员进入社会，归属于城市基层管理机构。除此之外，90年代初期开始的人口流动大潮使城市实际居住人口剧增，城市基层管理机构的工作对象、工作内容以及工作强度发生了诸多变化。街道办事处和居委会在机构设置、职能定位以及人员编制等方面与上述文本规定出现了较大差距。鉴于此，居委

4、会的相关文本规定发生了变化，1990年《城市居民委员会组织法》生效，2004年《城市居民委员会组织法》的修订稿公布并向社会各界征集修改意见，居委会作为“自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”的组织定位、组织结构、人员编制、运作方式从理念上来说基本适应了新的社会环境。但是，街道办事处仍然遭遇着“尴尬”的制度定位和现实处境。　　1954年制定的《街道办事处组织条例》是当前街道办事处开展工作的唯一法律依据。而实际上，当前街道办事处的工作职能远远超出《条例》规定的三项，至少有八个方面：街道经济，城市管理，民政、福利，社区服务，人口（包括外来人

5、口）管理，社会治安，街道党的建设，指导居委会，社区精神文明建设等。街道内设机构一般在20个左右，人员编制也由最初的3至7人扩大到100人以上。据北京市海淀区万寿路街道办事处1993年统计数字显示，该街道机关总人数150人左右，日常承担的党政工作有103大项、274小项，其中党务工作42大项，涵盖91项具体任务，行政工作61大项，涵盖183项具体任务。街道办事处在实际操作层面上已经成为一级准政府，使得中国城市管理组织构架由理论上的“二级政府，三级管理”演变成实际操作中的“三级政府，四级管理”的多行政层级的复杂局面。　　以“准政府”方式进行运作的街道

6、办事处在日常工作中面临着社会转型带来的诸多现实挑战：机构庞杂、人员膨胀、职责繁多的街道办事处首先面临的问题便是管理成本过高、管理负担过重，行政效率有限。其次，街道作为区政府的派出机构与区政府及居委会的管理关系职责不清。街道办事处设置之初，明文规定“市、市辖区的人民委员会的各工作部门，非经市、市辖区的人民委员会批准，不得直接向街道办事处布置任务。”但在实际操作中，政府职能部门长期形成的工作方式是将基层工作摊派给街道及居委会。这就导致“区职能部门权大责小，街道有责无权，居委会只有干活的份儿”，“条块关系”不清成为制约城市基层管理工作绩效的重要因素。最

7、后，以街居制和单位制为核心的传统城市基层二元管理体制内的街道办事处及居委会的行政功能突出，工作方式以行政命令为主，而新形势下，一方面，城市居民及居委会的“行政属性”在逐步减少，另一方面，城市居民的生活需求与生活方式日益多样化、民主意识增强，继续沿用传统的行政命令式工作方式势必使得街道管理工作面临管理缺位、管理失效的风险。此外，“社会管理”并不是现代政府的唯一职责，提供“公共服务”也是现代政府的重要职能。“行政化”的工作思维和运作方式必定导致城市基层管理部门公共服务功能不足。　　如上所述，以“行政化”为首要特征的街居制在新的环境下面临着尴尬的制度定

8、位以及管理成本过高、管理错位缺位、管理失效、服务不足等现实困境，改革“街居制”势在必行。现行的居委会改革思路是向“自治组织”的定位归位，