城管行政执法课件

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严格行政执法程序，规范行政执法行为同志们：规范行政执法行为是最近几年提的最多，涉及领域最广的一个概念，不论是各级政府的工作报告，还是学术界的学术论文都从不同角度阐述过这个概念。要规范行政执法行为，就要了解什么是行政执法行为，怎样来规范行政执法行为。今天，我就同大家共同探讨严格行政执法程序，规范行政执法行为和城管执法等方面的内容。首先，我们来了解一下什么是行政执法行为，为什么要规范行政执法行为。一、行政执法行为的概述（一）行政执法行为的概念和特征。行政执法行为，是指行政机关依据法律、法规和规章，作出的影响公民、法人或者其他组织权利和义务的具体行政行为。如县林业局依据《中华人民共和国森林法》第三十九条之规定，对某镇某村民盗伐林木的行为进行处罚。这种行为就是行政执法行为。行政执法行为具有以下特征：1、行政执法的主体是行政机关和法律法规授权组织，如县人民政府、县安监局等；2、行政执法行为是影响公民、法人或者其他组织权利和义务的具体行政行为。众所周知，行政行为包括抽象行政行为和具体行政行为，抽象行政行为一般是指行政决策、行政立法及制定规范性文件，除此之外都是具体行政行为；3、行政执法行为是对外实施行政管理的行为。行政行为包括外部行政行为（如县劳动和社会保障局对某个劳动者进行工伤认定等）和内部行政行为（如县人民政府对某位政府办公务员进行行政处分等），行政执法行为一般仅指外部行政行为；15 4、行政执法行为的种类包括行政许可（如县工商局对企业核发营业执照）、行政处罚（如县公安局对影响社会治安秩序的公民实施行政拘留）、行政强制（如县人民政府强制拆除严重污染环境的造纸厂）、行政征收（如县人口和计划生育局对违法多生育的夫妇征收社会抚养费）、行政确认（如县民政局对男女青年进行婚姻登记）等。（二）行政执法的主体。行政执法的主体，是指能以自己的名义行使行政执法职权，作出影响行政相对人权利义务的具体行政行为，并独立对外承担法律责任的行政机关或法律、法规授权的组织。1、行政机关。行政机关是指依照《宪法》或《地方组织法》的规定，成立的行使国家行政职能的国家机关。如县人民政府、霞阳镇人民政府、县民政局、县国土资源局等。2、法律、法规授权的组织。根据《行政处罚法》第17条规定：“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚”。如某个乡镇的公安派出所（《治安管理处罚法》第91条规定：治安管理处罚中的警告、五百元以下的罚款可以由决定。）就是法律法规授权的组织。3、受委托的组织。受委托的组织是指，受国家行政机关委托，行使国家行政机关享有的行政执法权的组织。受委托的组织不是严格意义上的行政执法主体，它只是行政执法中的一些特别表现形式。（三）规范行政执法行为的原因15 近年来，各级政府和政府部门越来越重视行政执法工作，在转变行政执法观念、清理行政执法队伍、提高行政执法人员素质、规范行政执法程序和改进行政执法作风等方面做了大量工作，取得了一些成效。但是，行政执法行为的实施仍然存在一些深层次的问题，需要进一步规范：　　1、片面注重法的制定，忽略了法的清理。为完成建设有中国特色社会主义法律体系的目标，我国围绕经济、社会发展中的突出问题，相继制定颁布了许多调整政治、经济秩序、保障公民合法权益的法律，其他一些重要法律也正在酝酿起草过程中，立法工作取得了很大的成绩，立法质量不断有所提高。但与此同时，对现有法律的清理工作却重视不够，随着新法的颁布实施，该修改的法律，该废止的法律没有得到及时的清理，法律的立、改、废工作不能较好地协调统一起来，客观上造成行政执法依据混乱，“依法打架”的情况仍然存在。1996年3月17日我国通过了《中华人民共和国行政处罚法》，国务院专门发布通知要求，现行许多规章都要依照行政处罚法的规定予以修改或者废止，许多规范性文件设定的行政处罚本应都要失去法律效力，但直到现在，现实效果还是差强人意。如轰动全国的孙志刚被伤害致死案就充分暴露出此方面的问题。此案在当时，引起全国轰动，实施了21年的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》也才因此被废止。　　2、行政程序法治化滞后，执法程序制度不够完善。与国外发达国家相比，我国在行政程序法治方面是明显滞后的，当前我国尚缺乏一部完整的行政程序法法典，仅有的行政程序规定散见于各个法律、法规、规章中，只有少数几个执法领域有较为完善的程序规定，如行政处罚领域。程序的缺乏除了理论研究的不成熟外，最主要的原因还是程序意识的淡化，过分强调实体的法治，忽视了程序的法治。著名的“蛋糕法则”15 琢磨起来颇受启发：有一位母亲给自己的两个儿子买了一块蛋糕，在分吃的时候，这位母亲要求先切的人不能先拿，先拿的人不能先切，结果切的人非常慎重地把两块蛋糕切得一样大，这一事例充分说明了程序在依法行政过程中的重要作用。　　3、人治思想根深蒂固，义务本位、管理本位并存。我国封建社会的历史比较长，人们长期受制于封建专制的统治、人治传统、法律工具论思想在人们的心目和行为方式中具有极为深厚的影响，甚至在新中国建国以后的计划经济时期，这种思想在国家政治、社会生活中还占有相当重要的位置，直到党的十五大提出“依法治国，建设社会主义法治国家”的基本治国方略以后，科学的法制观念才逐步进入成熟期。前述的三种现象的存在，需要通过我们严格按程序办事，进一步规范行政执法行为来改变这种现状。所以，下面我们来学习今天的第二个内容：行政执法程序。二、行政执法程序要规范行政执法行为，就必须严格依法按行政执法程序来实施行政执法行为。行政执法程序不仅是实现行政管理目标的工具，也是制约行政执法机关及其工作人员滥用行政权力和保障相对人合法权益的重要手段。（一）行政执法程序的概念和特征。行政执法程序是指，国家行政机关和法律法规授权的组织，实施行政执法行为所要遵循的方式、步骤、顺序和时间规则的总称。我国的行政执法程序具有法定性、多样性、分散性的特征：1、法定性。法定性指的是行政执法程序制度一般是通过立法预设的，使行政执法程序合法化并具有对行政执法主体和行政相对人的约束力，任何行政执法主体和行政相对人违反法定的程序都要承担法律后果。2、多样性。行政执法程序如同行政立法一样，具有内容和形式多样性的特点。国家的行政管理是最基本也是最普遍的管理活动，涉及社会和经济管理各个方面。3、分散性。分散性指的是目前我国尚未制定统一的行政程序法典，所有的行政执法程序只是在各种部门法中有所体现。前面已经讲了，这里就不再赘言。（二）行政执法程序的原则。15 行政执法行为要合法、规范，在很大程度上就是靠严格的执法程序来实现的。要依程序实施行政执法行为，就必须先掌握行政执法程序的原则。这些原则主要有2个。1、公开原则。在我们国家的古代，认为法律不能向社会公开，因为一公开，法律就失去了深不可测的威严，就没有了神秘性。在法治社会的今天，需要处罚透明公开。行政执法程序公开原则的主要内容是：⑴行政执法主体及执法人员的身份公开。⑵行政执法依据公开。⑶行政执法处理结果公开。2、效率原则。讲究效率，是行政管理的基本特征和原则。效率主要是靠法定的行政执法程序保障的，行政执法行为中的行为方式、步骤、顺序和时间的设置，必须在合法的基础上充分保障较高的效率。但也要注意，强调效率原则，并不意味着片面的减省法定的行政执法程序。（三）行政执法程序的主要内容。这里主要以行政处罚为例给大家讲一下行政执法程序。行政处罚程序包括简易程序、一般程序和听证程序。（一）、简易程序1、适用简易程序的条件（1）、违法事实确凿；（2）、有法定依据；（3）、符合行政处罚法所规定的处罚种类和幅度。即只有对个人处以50元以下、对法人或其他组织处以1000元以下罚款或者警告的处罚可以当场进行，其他处罚不能适用简易程序。2、适用处罚简易程序违法案件的主要执法步骤第一步：亮证。向当事人表明身份，出示执法证件；第二步：调查。当场查清违法事实，收集和保存必要的证据（现场笔录、视听资料等）；第三步：15 告知。口头告知当事人违法事实、处罚理由和依据，并听取当事人陈述和申辩；第四步：决定。填写《当场处罚决定书》，当场交付当事人，并应当告知当事人，如不服行政处罚决定，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。第五步：执行。可以当场收缴罚款的情形：20元以下、不当场收缴事后难以执行；当事人自行申请当场缴纳。当场收缴后2日内交行政机关。第六步：备案。执法人员二日内将《当场处罚决定书》报所属行政处罚机关备案。（二）、一般程序1、一般程序的适用范围第一，对公民处以50元以上，对法人或其他组织处以1000元以上的罚款；第二，对公民处以50元以下，对法人或其他组织处以1000元以下的罚款，但案情比较复杂或行政处罚机关认为应当适用一般程序的；第三，责令停产停业；第四，暂扣或者吊销许可证、执照；第五，没收违法所得、没收非法财物、行政拘留等。2、一般程序的基本操作步骤行政处罚的一般程序又称普通程序，是行政机关进行行政处罚所遵循的最基本的程序。与一般程序相比较，简易程序和听证程序均属于作出行政处罚决定的特殊程序。一般程序适用的具体过程应包括以下几个阶段：1．立案。立案是行政处罚一般程序的开始。行政执法主体在日常工作（行政检查、接受举报、控告等）中，发现有符合法定启动条件的，启动行政执法程序的一种情形。15 2．调查取证。行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的违法行为的，必须进行全面、客观和公正的调查，收集有关证据；必要时，依照法律、法规的规定，可以进行检查。调查或检查时的执法人员不得少于两人，并应向当事人和有关人员出示证件表明身份；执法人员有要求当事人如实回答询问并协助调查或检查的权力；行政机关在收集证据时，可以抽样取证；实行先行登记保存制度，在登记保存证据期间，当事人或有关人员负有不得销毁或者转移证据的义务。调查终结后，行政执法人员（案件承办人）应及时制作相关的审批表，连同本案所有材料、证据，经案件承办人审查后，提交本行政执法主体的法制机构审核。法制机构对事实清楚，证据确凿，定性准确，适用法律正确，程序合法的，提出审核意见；对适用法定依据错误或行政执法行为不当的，提出变更意见；对事实不清、证据不足的，提出补充调查意见；对程序不合法的，提出纠正意见。并报行政执法主体法定代表人或分管负责人作出处理意见。3．告知当事人。行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。行政机关在作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，还应当告知当事人有要求举行听证的权利。履行告知程序，是依据一般程序作出的行政处罚决定成立的必要条件。4．听取当事人的陈述和申辩或举行听证。行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，应当听取当事人的陈述和申辩，除非当事人放弃陈述或者申辩的权利。如果行政机关拒绝听取当事人的陈述和申辩，则行政处罚决定不能成立。如果当事人要求听证，且符合听证条件的，还应举行听证会。15 听证程序是《行政处罚法》新确立的一个程序，是行政机关为了查明案件事实、公正合理地实施行政处罚，在作出行政处罚决定之前听取当事人意见的一项制度。它在防止执法人员独断专行，加强行政机关内部制约方面有着积极作用。根据《行政处罚法》的规定，听证程序主要适用于对公民、法人或者其他组织给予责令停产停业、吊销许可证或执照、较大数额罚款等行政处罚（对公民1000元以上的罚款，对法人或者其他组织处以20000元以上的罚款）。听证程序并非必经程序，在做出处罚决定之前，行政机关应当告知当事人有权要求听证，但是否真正进入听证程序，还要取决于当事人是否在法定的权利期间内向行政机关提出申请，只有当事人要求举行听证时，听证程序才必须适用。行政机关举行听证，必须提前７日通知当事人举行听证的时间、地点；除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，听证公开举行；听证由行政机关指定的非本案调查人员主持；举行听证时，调查人员提出当事人违法的事实、证据和行政处罚建议，当事人进行申辩和质证；听证应当制作笔录，并交当事人审核无误后签字或盖章。5．作出行政处罚决定。调查终结，并听取当事人的陈述、申辩或者举行听证后，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出行政处罚决定。行政处罚决定主要有两类：一般行政处罚决定和重大行政处罚决定。两类决定的程序有一些不同。对于一般行政处罚决定，一般由主要负责人或者分管负责人决定就可以，以提高行政执法行为的效率。重大行政处罚决定涉及行政相对人重大权利和义务，为慎重、正确行使行政权力，应当由行政执法主体和相关单位负责人集体讨论决定。15 6．制作行政处罚决定书。制作行政处罚决定书应当载明8个事项：当事人的基本情况（如行政相对人的姓名、年龄、家庭住址等）；事实以及证明事实的证据；适用的法律规范（引用法律时，不能笼统的引用某部法律，必须尽量详细，引出法律的名称、条、款、目）；决定内容（如“决定对你处以3000元的罚款”等）；履行的方式和时间（如“必须在15日内到县环保局缴纳罚款”等）；救济的途径和期限（如“你若不服本处罚，可在收到本处罚决定书之日起60日内向县人民政府申请行政复议”等）；行政机关的印章与日期；其他应当载明的事项。7．行政处罚决定书的送达。送达是指行政机关依照法律规定的程序，将行政处罚决定书送交当事人的行为。送达在法律上意义重大，法律文书非经送达不能生效。行政执法人员送达行政执法决定书或有关法律文书，应附《送达回证》，直接送达行政相对人的，行政相对人应当在《送达回证》上签字或盖章，并注明签收日期为送达日期。不能直接送达或直接送达有困难的，按下列规定送达：⑴受送达人不在的，交其同住的成年家属代收，代收人要注明与受送达人的关系，并在《送达回证》上签字或盖章；⑵受送达人或者其收件人拒绝签收的，送达人应当邀请有关基层组织或者所在单位代表到场，说明情况。在送达回证上注明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把法律文书留在受送达人的住所，视为送达；⑶邮寄送达的，由特快专递形式进行，回执上注明的收件日期为送达日期⑷受送达人下落不明的，公告送达，自公告发布之日起3个月视为送达。三、城管执法的概述据《兰州晨报》报道，一位从临洮到兰州靠蹬三轮为生的小伙子，在兰州西站果菜副食批发市场附近遭到几名七里河区城市管理执法局城管的殴打致使昏迷；据《京华时报》报道，北京和义南苑北里小区一名黑摩的司机在“逃跑”15 过程中，被紧追不舍的城管协管员用砖头拍中前额，造成头部凹陷骨折；而据《东南快报》报道，在福州市鼓楼区城管执法局某中队6名队员遭遇不法摊贩暴力抗法，包括中队长在内的两名执法人员被捅伤，其中一个伤势较重，昏迷四小时；无独与偶，“23岁的河北小贩崔英杰在城管执法现场，用切烤肠的刀刺死了北京市海淀区城管执法监察大队副队长李志强”……近年来，上述事件经常在我国许多城市上演，且无论从数量或者强度，都呈现出上升的趋势。那么，到底什么是城管执法？城管执法的作用如何？（一）城管执法的概念所谓城管执法，主要是指在城市管理领域行使相对集中行政处罚权。“相对集中行政处罚权”一词来源《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第16条之规定：即“国务院授权的省，自治区，直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”相对集中行政处罚权，目前学术界对其概念基本达成了一致意见，即“将若干有关行政机关的行政处罚权集中起来，交由一个行政机关统一行使，行政处罚权相对集中后，有关行政机关不再行使原行政处罚权”。其核心就是将行政处罚权从原行政管理机关所拥有的权力中剥离出来，由特定机关统一行使，以求在行政内部形成行政管理权与行政处罚权的分离与制衡，促进行政效率与公平。简言之，“就是在不修改有关单行法律，法规规定的情况下，通过法律法规的方式，调整有关单行法律，法规的行政执法主体。”为了积极，稳妥地实施好相对集中行政处罚权这一制度，国务院先后下发了《关于贯彻实施〈中华人民共和国行政处罚法〉的通知》《关于全面推进依法行政的决定》《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》和《关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》等文件，进一步明确规定了开展相对集中行政处罚权的相关要求。（二）城管执法的作用15 自从城市管理相对集中行政处罚权制度全面推行以来，在我国城市管理方面发挥了突出的作用，其地位也日益显示出其重要性。有效地解决了我国城市管理方面之前存在着多头执法，职权交叉,行政执法队伍膨胀及执法扰民等问题，使颇具讽刺意义的“七八顶大盖帽管不了一顶破草帽”现象得到有效缓解。同时，由于精简了执法队伍，不但在执法效率及水平上未减，且有了长足的进展，并且减少了我国财政的支出，克服了机构臃肿，最主要的是在改善城市管理方面取得了显著成效。具体归纳如下：“1.能够有效地解决城市管理领域中多头执法，重复处罚，执法扰民等问题，进一步提高了行政执法水平2.相对集中行政处罚权，是对行政管理权，审批权与监督权，处罚权适当分离的积极探索，能够为改革现行行政管理模式积累经验3.行政处罚权的相对集中，能够为合理配置政府部门的职能，精简行政机构探索新路子。”在推行城市管理相对集中行政处罚权的过程中，各地都取得了较好的成绩，城市管理相对集中行政处罚权被认为“已经成为我国建立新的法律运行机制过程中的重要里程碑”、“新时期我国全面建设小康社会的必然选择”。但是，在执行过程中，也遇到了一些问题，主要集中在城市管理相对集中行政处罚权涉及到的理论问题及实际操作问题。（三）、城管执法人员的执法技巧态度直接影响到城管在人民群众心中的地位和形象，作为城管执法机关是一个与人民群众的日常生产与生活都有着密切相关的部门，其执法态度与技巧起着不可忽视的作用。城管执法技巧是指城管人员在不同的场合，针对不同的执法对象，有效地进行执法活动的能力体现，是城管执法实践经验的总结。那么城管执法队员在具体执法过程中应当做到如下：15 一是言谈举止文明，城管执法队员与被执法对象的第一接触是语言接触，当然也包括肢体语言了。其语言技巧在整个执法过程中起至关重要的作用。俗话说：一句话惹人笑，一句话惹人恼。因此城管执法队员在口头表述中一定要文明规范，肢体语言表达要谦和稳健。在执法活动中切忌以“喂”“老头子”等不文明用语相称，切忌讲话时用手指向当事人，这样容易引起冲突，同时也影响城管本身的形象。二是心平气和对待他人，“只有尊重了他人，他人才会尊重你”，城管执法队员切莫以为与当事人是管理与被管理的关系，从而居高临下，指手划脚，那么很容易引起反感。只有对自己的位置进行准确地定位，才能以平常心参与到执法过程当中，才能得到群众的肯定与认可。三是公平公正办案，一次不公正的执法对社会所产生的影响力远远超过十次公正执法对社会所带来的影响力。因此在执法过程中，一定要严格依法办事，对违法行为敢于纠正并且一视同仁，做到重过重罚，轻过轻罚，罚过相当。切忌搞人情关系，导致处罚严重失公，不利于城管进一步开展工作。四是处罚与教育相结合，《行政处罚法》第五条规定：实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民，法人和其他组织自觉守法。这就要求城管执法队员始终坚持“教育为主，处罚为辅”的原则，对当事人进行宣传教育，使当事人认识到自身行为的违法性，令其心服口服。四、《湖南省规范行政裁量权办法》有关知识（一）、行政自由裁量权的涵义15 行政自由裁量权，是指行政主体在法律、法规规定的范围和幅度内，对具体行政行为的自行决定权，即对行为范围、方式、种类、时限等的选择权。行政自由裁量权是行政权力的重要组成部分，也是行政权力中最显著、最活跃的一部分权力，是行政主体提高行政效率之必需的权限，它能使行政执法者审时度势、灵活机动、大胆地处理问题。同时，行政自由裁量权又是必须加以控制的权力。如对公路运输超限的处罚，交通部制发的《超限运输车辆行驶公路管理规定》第二十三条对在公路上擅自超限运输的处罚规定了3万元以下的罚款。这个幅度就是1元至3万元，相差3万倍。（二）、开展行政处罚自由裁量权工作方法、步骤1、厘清行政裁量权。规范行政裁量权首先要厘清法律法规和规章赋予行政机关的行政裁量权。行政裁量权不是一种独立的行政权，它含于政府立法、行政执法、监督等行政权力之中。2、规范行政裁量权行政规则。3、制定行政裁量权基准。（裁量基准：是指行政执法部门根据适用规则确定并实施的行政执法的具体标准细化）（三）、规范行政裁量权的途径和方式1、实行行政裁量权源头控制制度。（第六条）除法律另有规定外，行政机关在法定权限内起草地方性法规草案、制定政府规章和规范性文件，不得将下列事项列入行政管理范围：（1）市场竞争机制能够调节的；（2）公民、法人或者其他组织能够自主解决的；（3）行业组织或者中介机构通过自律能够解决的。2、实行行政裁量权行使规则制度。（第九条）行政机关行使行政裁量权应当遵守下列一般规则：（1）符合法律目的，；（2）平等对待公民、法人或者其他组织，不偏私、不歧视；（3）考虑相关事实因素和法律因素，排除不相关因素的干扰；（4）所采取的措施和手段必要，可以采取多种方式实现行政目的的，应当选择对当事人权益损害最小的方式，对当事人造成的损害不得与所保护的法定利益显失均衡；（5）除法律依据和客观情况变化以外，处理相同行政事务的决定应当与以往依法作出的决定基本相同。3、实行行政裁量权程序控制制度。（第十一条）15 行政机关行使行政裁量权应当执行有关法律、法规、规章和《湖南省行政程序规定》规定的回避、公开、告知、听证、证据、期限、说明理由等程序制度。行政机关应当建立健全内部工作程序，实施行政行为应当明确由不同的内设机构分别负责立案（受理）、调查、审查、决定等职责。实施重大行政行为的，应当由本机关负责人集体讨论决定。4、实行行政裁量权基准制度。（第十二条）县级以上人民政府应当组织本行政区域内享有行政裁量权的行政机关，对法律、法规、规章和规范性文件中可以量化和细化的行政裁量权的内容进行梳理，并制定行政裁量权基准。下级行政机关制定行政裁量权基准，应当参照上级行政机关制定的适用范围相同的行政裁量权基准。制定行政裁量权基准适用规范性文件管理规定。5、实行行政裁量权案例指导制度。（第十四条）县级以上人民政府应当选择本行政区域内行政机关行使行政裁量权的典型案例向社会公开发布，指导行政机关行使行政裁量权。行政机关处理相同的行政事务，除法律依据和客观情况变化外，应当参照本级人民政府发布的典型案例。15 古人云：天下之事，不难于立法，而难于法之必行。改革开放二十多年来，我国制定了大量的行政法律法规，立法成果有目共睹，但行政执法问题仍然令人担忧，很多法律至今仍然停留在书本上、理论上，行政执法中重实体，轻程序；重结果，轻过程的现象仍然存在。特别是一些地方和部门片面强调管理，某些执法者甚至认为，法律是管老百姓的，执法就是用法律对付老百姓，执法者具有管人的权力，而老百姓只有接受管理的义务。只注重加强行政执法行为的公权力，忽视对自身行政执法行为的约束和规范。轻视程序、恣意执法成为一种流弊，行政执法人员不善于、不愿意按照法定程序行事，不严格遵守行政执法的步骤、方式、时限和顺序的规定，在行政诉讼中，因执法行为不当引起行政机关败诉的案件占到相当大的比重。但是只要我们始终坚持依法执法的理念，不回避问题并着力解决问题，从各个方面严格规范行政执法行为，切实将依法行政落到实处，依法治县、打造阳光政府的目标就一定能够实现。最后用德国思想家尼彩的一句法谚与大家共勉：没有规范的执法，就将丧失一切公平和正义！谢谢大家。15