行政首长负责制

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1、行政首长负责制黄贤宏《论完善行政首长负责制》、张立荣《完善行政首长负责制的对策》对行政首长负责制有如下定义：行政首长负责制是指国家特定的行政机关首长在所属行政机关中处于核心地位,在本机关依法行使行政职权时享有最高决定权,并对该职权行使后果向代表机关负个人责任的行政领导制度。它是我国1982年宪法确立的一项重要制度。竺乾威教授的《公共行政学》，在行政领导这一章中，主要对比了首长负责制的三重规定性：即行政首长对于本单位、本部门乃至本层级的领导和决策具有最高的领导权和最终的决策权，负有主要的或是全部的行政责任；个人负责制建立在一定的民主讨论基础之上，他受制于各种民主化原则。这也是充

2、分发挥领导集体成员之积极性的有效保障；首长负责制的运作是以分工负责的方式展开的。包括横向分工和纵向分工两方面（自上而下OR同级）行政首长负责制和集体领导的关系：集体领导不能代替首长负责制，行政首长也不能借口集体领导而推卸责任首长负责制是一种组织领导制度，而领导集体的分工负责只是一种运作方式领导集体内的个人负责有两方面含义：下授的权力——分工领域以及终极负责——对行政首长负责。行政首长的特点（全局性、超前性、超脱性）、行政首长的领导类型（独断型的领导行为模式、放任型的领导行为模式、民主型也称参与型领导模式）等，同学们都已经很熟悉了，这里就不在赘述了。黄贤宏、吴建依的《关于行政首

3、长负责制的理论探索》一文中分三个阶段阐释了行政首长负责制的理论渊源：（1）行政首长负责制作为一种政府责任方式，最初萌芽于资产阶级革命最早完成的英国。英国是欧洲资本主义发展最快的国家，资产阶级力量也最为强大。资产阶级要求政治上“平权”，限制王权;主张实行资产阶级民主来对抗专制主义。1688年(权利法案)通过，标志着议会权力高于一切的君主立宪制政体在英国确立。它强调主权在人民手中，民选议会是国家最高的权力机关，政府由议会选举、决定组成，向议会集体责任。（2）1787年美国宪法确立的总统制，是典型的行政首长负责制。行政首长负责制的产生和发展与主权在民的思想和分权制衡的理论密切相关。

4、洛克、孟德斯鸠“三权分立”思想以及卢梭不主张分权，但是其“负责人越多，处理事务越慢，最活跃的政府是一个唯一的人的政府”(法)卢梭:社会契约论，商务印书馆，1962年版，第83-84页思想，使总统个人负责的实现成为可能。（3）世界各国的立宪活动，无论采取何种形式的国家政体，特别是“二战”以来，新国家、新政府大量产生，立宪活动频繁，宪法更加注重“政府责任”的规定。尽管战后很多国家如日本、意大利、印度等采用的是英国式的责任内阁制，内阁集体向议会负责，议会对内阁拥有“倒阁权”。但是这种责任内阁已有一个十分明显的倾向:首相(总理)个人的权力不断强化，内阁阁员逐渐成为首相(总理)的僚属，

5、集体负责逐渐向个人负责方向发展。张立荣《论有中国特色的国家行政制度》介绍了我国领导制度由合议制向行政首长负责制的变迁，并且现在仍保留着合议制色彩：1954年政务院改为国务院。国务院会议分为常务会议和全体会议两种。1954年的国务院组织法明确规定:“国务院发布的决议和命令,必须经国务院全体会议或者国务院常务会议通过。”“通过”意味着采取少数服从多数或全体一致的原则。这显然也是合议制的一种形式。中共十一届三中全会召开后，国家确立以经济建设为中心，把工作重心转移到社会主义现代化建设的轨道上来。邓小平在中共十一届三中全会上指出:“现在名曰集体负责，实际上等于无人负责。一项工作布置之后

6、，落实了没有，无人过问，结果好坏，谁也不管。所以急需建立严格的责任制”。邓小平：邓小平文选，第2卷，人民出版社，1994年版，第97页正是在这一思想的指导下，我国于1982年以宪法的形式确立了行政首长负责制。但是我国的行政首长负责制现在还是带有合议制性质。【宪法规定国务院实行总理负责制，地方各级人民政府实行首长负责制，同时宪法还规定了与首长负责制相结合的“两会制度”。在《国务院组织法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》中都规定了“对于工作中的重大问题，必须经常务会议或者全体会议讨论决定”。《中华人民共和国国务院组织法》第4条规定：“国务院的重大问题，必须经国务

7、院常务会议或国务院全体会议讨论决定。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第54条规定：“政府工作中的重大问题，须经政府常务会议或全体会议讨论决定。”虽然“两会制度”从形式上看应属于合议制，但从其作用上看应是行政首长决策的咨询、辅助机构。因为行政首长在“两会”中仍然拥有最后的决策权，所以它使首长制带有一定合议制色彩，即行政首长决定重大事项必须通过两会方式】行政首长负责制的优势：（1）行政首长对自己主管的工作有完全决定权并负全部责任，权力相对集中并享有较大的自由裁量权，指挥灵敏，行