我国高等教育财政支出绩效评价体系研究

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1、第一章导论第一章导论§1.1研究背景及研究意义§1.1.1研究背景20世纪90年代，随着财政管理体制改革的不断深入，财政收入增长机制日趋完善和稳固。但与之形成鲜明对照的是，我国财政支出却缺乏有效的管理机制，“重收轻支”的管理现象依然存在。我国财政管理资金被挤占、挪用，直至损失、浪费、效益不佳等问题，都与财政支出管理机制不健全有着直接的关系。因此，根据建立公共财政框架的需要，国家适时提出了加快财政支出制度改革，调整和优化财政支出结构，提高财政资金效益的战略要求。进入21世纪以来，随着公共财政框架不断健全和“科学理财、依法理财、

2、民主理财”思想的形成，“以绩效为导向的财政支出管理体制改革”迈出了实质性步伐。但由于财政支出内容十分复杂，对整个财政支出进行绩效评价研究是一项长期而艰巨的任务。正如国家财政部工作方针所指出的，比较可行的办法就是从某个支出领域进行绩效评价研究，寻求重点突破。从当前国家财政支出的现状看，教育财政支出领域发生的一系列变化逐渐引起社会各界的广泛关注。20世纪90年代初以来，国家日益重视教育事业发展，教育财政支出稳步增长。党的“十四大”提出“发展教育是实现我国现代化的根本大计”，党的“十五大”又明确提出实施“科教兴国”战略，从1998

3、年起，中央本级财政支出中教育经费所占比例，连续五年每年提高一个百分点。“十一五”规划更是提出，要“坚持教育优先发展⋯⋯加大教育投入，保证财政性教育经费的增长明显高于财政经常性收入的增长幅度，逐步使财政性教育经费占国内生产总值的比例达到4%⋯⋯[1]”2007年召开的党的“十七大”更是将“优先发展教育，建设人力资源强国”作为加快推进以民生为重点的社会建设六大任务之首，进一步指出要坚持教育公益性质，加大财政对教育投入，规范教育收费，扶持贫困地区、民族地区教育，健全学生资助制度，保障经济困难家庭、进城务工人员平等接受义务教育[2]

4、。由此可见，国家今后将进一步加大财政支持教育的力度，财政教育支出将会更快增长。但如此巨量的公共财政资源支出所带来的绩效究竟如何呢？面对这一疑虑，我国财政实务界和理论界对财政教育支出（包括高等教育财政支出）的绩效评价问题展开了一系列的实践探索和理论创新。§1.1.2研究意义财政支出绩效评价，是近20年来出现在西方国家政府公共支出管理的一项重要制度，其核心是强调公共支出管理中的目标与结果及其结果有效性的关系，形成一种新的、面向结果的管理理念和管理方式，以提高政府管理效率、资金使用效益和公共服务水平。由于财政支出范围宽泛，再加上支

5、出绩效呈多样性的表现特点，长期以来，财政部门一直无法采用一种比较准确的办法，来对包括高等教育财政支出在内的财政支–1–万方数据第一章导论出进行衡量，而这一“盲点”，恰恰是减少资源损失浪费、提高效率的关键点[3]。在我国，随着社会主义市场经济体制的不断完善，以及公共财政框架的逐步建立，推动建立财政支出绩效评价工作体系已成为财政改革所面临的一项重要课题。财政支出绩效评价涉及经济和社会发展各个领域，当前我国在经济社会绩效评价方面工作已有了一定的进展，对产业部门的绩效评价已经形成一套比较科学、完善的评价体系，但是对于非生产领域（公共

6、事业）的绩效评价还很不完善，尚未建立完整的评价体系。目前，我国高等教育财政支出以规模而不是以效益为基本目标取向，政府部门的着重点在于每年教育财政经费的增长量和增长速度。在教育财政资金分配方面，一定程度上是通过财政部门与经费申请学校之间的“讨价还价”来进行的。这样做，一方面难以避免经验决策、关系决策的色彩，难以保障财政资金分配的科学性和合理性，另一方面在客观上造成了许多部门和地区高校年复一年地进行教育资金争夺战，而对教育投资责任和教育支出绩效不够重视。另外许多高校在申请教育经费时很大程度上存在着不顾国家财力可能性，盲目制定发展

7、计划的倾向，尽最大可能性向财政申请经费，财政给多少花多少。许多高校在财政资金使用过程中也存在不计成本、不讲效益等问题。这种在教育财政资金拨付和使用上的权责脱节、责任不明等问题的存在，导致了有限财政资金比较严重的浪费。由以上问题可以看出，我国高等教育财政支出的绩效状况不能不令人担忧，这些问题的存在要求我们必须对高等教育支出进行绩效评价。尤其随着我国公共财政管理体制的逐步建立，强化高等教育财政支出管理与监督，提高财政高等教育资金使用效率和效益，已成为财政管理工作的一项重要任务，因此，建立科学规范的高等教育财政支出绩效评价体系具有

8、重大的理论意义和现实意义。§1.2高等教育财政支出绩效评价的概念高等教育财政支出是对象，绩效是内容，评价是手段。只有准确把握好三者的内涵及其关系，才能对高等教育财政支出绩效评价做出准确定义。§1.2.1关于财政教育支出的概念本文中，财政教育支出主要是指国家财政对教育的支出这一部分，即政府财