滩涂物权制度的困境及出路

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1、滩涂物权制度的困境及出路[摘要]滩涂所有权客体的边界不清晰；可设立滩涂用益物权的范围也不明晰；设立滩涂用益物权时存在与水资源、水生野生动植物利用关系如何理顺的问题。湿地不仅是环境与资源法上的概念，也应进入民法领域。将滩涂作为湿地，能划清滩涂所有权客体的边界，解决滩涂用益物权设立时的困境。生态系统角度下的湿地概念，包含一定的水资源，对水体深度有明确要求，水生野生动植物是其内在的组成部分。将湿地概念纳入民法，能解决这些困境。对湿地奉行保护优先的原则，使得只有在未纳入保护地的滩涂上才能设立用益物权，划清了可设立滩涂用益物权的边界。中

2、国4/vie　　[关键词]滩涂；湿地；滩涂用益物权　　[中图分类号]D902[文献标识码]A[]1008―1763（2016）06―0146―05　　Abstract：Theboundariesofoentalandresourcelaincludesmaofthepropertysystemontidalflat.　　Keywords：tidalflat；wetland；usefructoftidalflat　　早在20世纪80年代我国《民法通则》制定时，滩涂就被视为可进行排他性使用的自然资源。但滩涂本是一个地理概念，与土地

3、、海域、水域之间的界限并不明确，从而使得滩涂所有权的客体并不明晰。历史上因环境保护意识的淡薄，利用尤其是养殖利用一直居于滩涂功能的首位等原因，滩涂用益物权一直居于滩涂法律制度的核心，但可设立滩涂用益物权的边界并不清晰。设立滩涂用益物权时，滩涂与水资源、水生野生动植物资源关系的处理也存在一定的周折。人们的认知错误首先是从概念开始的。2014年修订后的《环境保护法》第二条明确将湿地作为独立的一种环境要素加以保护。如果湿地不再被当成环境与资源法这一部门法上的概念，被纳入民法视野作为滩涂湿地，不难发现我国《民法通则》《物权法》有关滩涂

4、的物权制度的困境能容易地得到解释。　　一滩涂所有权客体的边界不清晰　　滩涂是一个地理概念，当20世纪80年代的法律对其规范之际，其已被视为可进行排他性使用的自然资源。我国《宪法》《物权法》明确规定滩涂是一类独立的自然资源，是所有权归属明晰的自然资源。尽管如此，因法律对滩涂没有予以界定，且因滩涂与土地、海域、水域之间的界限并不明确，使得滩涂到底是作为滩涂所有权还是土地所有权、海域所有权的权利客体的边界不明确。　　1.滩涂与土地的边界　　滩涂很长时间内被当做土地。如1988年国家土地管理局、国家海洋局在发布的《关于加强滩涂资源管理

5、工作的通知》中强调，滩涂依照土地进行管理：确认滩涂使用权的登记发证由县级以上地方人民政府土地管理部门要按规定进行；对违法占用国有滩涂的单位和个人，一定要依据《土地管理法》和地方实施办法的规定予以处理。1989年，原国家土地管理局在《关于对滩涂管理问题的复函》中明确了滩涂是否为土地范畴的问题。该复函强调，根据《土地管理法》第十七条和第五条，滩涂是土地资源的组成部分，应由人民政府土地管理部门统一管理。2002年，国务院法制办公室在《关于请明确“海岸线”、“滩涂”等概念法律含义的函》的复函中也指出，“滩涂”属于土地。法律或政策上将滩

6、涂视为土地的做法，成为学者主张“滩涂属于土地的一种形态，是农地使用权的标的”[1]（P447）；“滩涂是土地而非海域”[2]的依据。　　可见，尽管滩涂的概念早在20世纪80年代就在我国《民法通则》中出现，但滩涂究竟是什么，其与土地的关系和界限并没有被明确。　　从法律文本看，滩涂与土地是两种不同的自然资源，其界限至少初看起来是明晰的。我国《宪法》第九条规定，滩涂属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的除外。《宪法》在第十条单独规定了土地。因此，《宪法》第十条中的土地肯定不是广义上的，而限于除第九条之外的自然资源的那些土

7、地。这样，可以认为滩涂不属于土地，为独立的自然资源。除《宪法》外，我国很多法律都将滩涂视为与土地并列的自然资源，如《军事设施保护法》《公路法》《盐业管理条例》《归侨侨眷权益保护法实施办法》等。随着2007年《物权法》第四十八条将滩涂与土地并列规定以及第一百二十三条将滩涂养殖权作为用益物权予以规定后，滩涂不再是土地的观点，应得到逐步的认同。　　2.滩涂与海域的边界　　根据《海域使用管理法》第二条，海域是指中华人民共和国内水、领海的水面、水体、海床和底土；内水是指中华人民共和国领海基线向陆地一侧至海岸线的海域。由于对海岸线没有明确

8、的界限，使得海域与海涂之间的界限存在较大的模糊之处。　　有观点认为，我国土地和海域在法律上的界线，应当是海水的低潮线；法律上的滩涂作为土地的一种形态，应当只是指其位于低潮线以上的部分，其在低潮线以下浅海中的自然延伸部分，在法律上应当属于海域而非土地。[2]另有观点认为，从美国