新型农村合作医疗制度法制化相关问题探讨

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1、新型农村合作医疗制度法制化相关问题探讨【摘要】新农合制度在政策效力、机构管理、基金运作和行为约束等方面均存在一定的法制化缺陷，针对这些问题，政府相关部门应建立健全法律体系，加强立法保障，明确法律责任，严格责任主体。同时，在新农合制度法制化建设中还应该注意现实的复杂性与法律的权威性的矛盾，新农合制度与城镇医疗保障制度的衔接等问题。中国4/vie　　【关键词】新农合；法制化；管理机制；法制保障　　新型农村合作医疗（简称新农合）制度是指由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以

2、大病统筹为主的农村医疗互助共济制度，是我国农村医疗卫生制度改革的重大创新和农民实现基本医疗保障的重要形式。然而现阶段我国的新农合制度是在一种法制保障缺失的条件下实行的，在缺乏法制化约束的情况下新农合制度存在众多缺陷。为使新农合制度稳妥有序健康运行，应积极运用法治方式，通过制定法律法规来推动新型农村合作医疗工作的开展。　　一、新型农村合作医疗制度法制化缺陷的问题　　不可否认，新农合制度推行十年来，在促进社会协调发展、提高农村居民生命健康水平方面取得巨大成就。然而，一直以来，新农合的推行主要以政策性

3、文件为依据，在法律制度建设上严重滞后，新农合制度尚未纳入法律范畴。随着农民医疗卫生需求的改变和医疗体制改革的开展，由于法律保障缺失所致的新农合制度缺陷日益凸显。　　（一）政策制度缺乏持续性和强制力　　新农合制度启动以来，采取的是政策推行的发展模式，主要是通过中共中央、国务院及相关部委的一系列规范性文件以行政手段对新农合制度加以规制，同时各省级政府也分别制定了新农合管理办法或暂行管理办法，各地、州、市、县的相关配套文件更是不计其数。然而这一系列文件和政策的发布和实施均是依靠政治力量和行政手段，易受

4、国家宏观政策变化、政府换届、工作重心调整的影响，难以保障政策执行的稳定性和连续性。此外，新农合制度忽略了法制化的作用，缺乏法律强制保障的新农合制度难免存在强制力不足、制度疲软的问题，难以全面促进新型农村合作医疗规范、健康地发展。　　（二）新农合管理机构权责不明　　由于我国新型农村合作医疗制度涉及许多部门协调统筹工作，其管理体制采用的是委员会制的组织机构。具体而言就是：在中央、国务院的主持下，成立了新型农村合作医疗部级联席会议，由涉及农村合作医疗的财政、审计、卫生、农业等相关部委组成，在卫生部设办

5、公室；在地方，各省、直辖市、自治区都成立了由政府领导的农业、财政、卫生等有关部门组成的新型农村合作医疗领导小组，下设办公室挂靠卫生厅；基层管理机构设在县（市）一级，由县政府及各有关单位参与组成新型合作医疗委员会，下设办公室为经办机构，即合医办或合管办。然而，现阶段上述新型农村合作医疗管理机构的设立无明确法律依据，其权利的行使缺乏法律效力和自主性，难以真正起到管理协调的作用。另外，各级新型农村合作医疗委员会及其下设办公室的职能无明确规定，各机构部门间权责难以彻底厘清，既缺乏有效沟通，又无法相互制约

6、，在管理过程中难免会出现相互推诿、权力滥用、决策失衡、执行不畅等问题，阻碍甚至破坏新型农村合作医疗的正常运行。　　（三）基金筹集和监管职能缺失　　目前我国大部分地区的新农合制度采取“实行个人交费，集体扶持和政府资助相结合”的筹资机制。由于缺乏立法保障，目前这种筹资机制的合法性无法确立，新农合资金的法定来源和筹资主体未能明确界定，各筹资主体所应承担的责任缺乏法律约束。在基金监管方面，新型农村合作医疗基金的筹集和使用一般由合作医疗委员会监督其下设合医办，属于上级监督下级的内部监管。在当前政府主导型的

7、管理模式下，政府监督监管职能缺位，新农合制度缺乏独立的监管机构，而现有的政策中缺乏对新农合基金监管机构职能的界定，与此同时，在缺乏法律保障的情况下，农民失去了民主参与和外部监督作用的有效途径，无法有效维护自身的切身利益，最终致使基金的筹集、使用和监管不合理，合作医疗基金管理混乱现象层出不穷。　　（四）新农合相关各方行为缺乏法律约束　　目前我国新农合制度主要以政策文件的方式实行，对于各相关各方行为的约束主要表现为通过确定指导思想，规定目标，明确方针，确认原则，制定配套措施等各种方式，正面规制相关主

8、体的行为，通过为其提供行为导向的方式来施加影响。相关政策文件无法明确设定各行为主体的行为模式以及违反该行为所应承担的相关后果，抑或规定的相关惩处措施由于无强制性也无法起到有效约束行为的目的。由于新农合法制化建设滞后，现行的新农合制度对违反规定应承担的法律责任无明确规定，对新农合相关各方行为缺乏有效的法律约束。随着新农合制度的不断推进，合作医疗相关各方违反新农合制度规定的行为愈来愈额严重。例如，合作医疗需求方冒用他人名义报销费用，甚至为了获取补偿故意制造医疗事件；医疗服务提供方故意诱导医疗需求，开