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1、服务性政府导向下的城市环境卫生治理 城乡环境是反映一个地区精神文明建设的重要窗口，是展示一个地方对外开放形象的精品名片，更是保障广大人民群众切身利益的关键所在。近年来，我区城镇建设和管理工作有了很大的提高，城乡面貌发生了翻天覆地的变化，但随着经济的发展和城镇化进程的快速推进，城镇管理滞后的问题日益突出，环境卫生水平与全区经济社会发展的要求和人民群众的期望还有较大差距。以下就城市环境治理模式和国内外环境治理经验进行归纳总结，并对我区城市环境治理提出建议，以期探索适合我区实际的环卫行业市场化体系。 一、城市环境治理模式 城市环境治理是指各级管理者依据国家和当地的环境政策、环
2、境法律法规和标准,运用法律、经济、行政、技术和教育等各种手段,调控人类生产生活行为,协调城市经济社会发展与环境保护之间的关系,限制人类损害城市环境质量的活动及有关行为的总称。城市环境治理模式是城市环境治理的重要内容,其涵义是指管理城市的方式、方法与规制。城市环境治理模式主要包括政府直控型环境治理模式、市场化治理模式和自愿性环境治理模式等几大类。 （一）政府直控型环境治理模式 27 政府直控型环境治理模式,是指作为管理主体的政府部门及其机构,采用行政、经济、法律和工程技术等措施和手段,对作为被管理主体的企业、农户、社会团体和公民个人等开发、利用环境资源的活动及其相应后果进行
3、干预的制度安排和行动的总称。这种模式强调发挥政府部门的主体作用,各种环境政策和制度大部分是由政府部门直接操作,作为一种行政行为而通过政府体制进行实施,使环境治理具有浓厚的行政色彩。 与其他制度安排相比,政府直控型环境治理模式具有以下优势:一是城市环境质量与城市区域的社会经济发展密切相关,影响环境质量的各种因素分别涉及计划、规划、建设、能源、财政、金融、工业、农业、卫生、商业、交通等各个部门的工作。因此城市环境治理是一项涉及政治、经济、技术、社会各个方面的复杂而又艰巨的任务,具有很强的全局性和综合性。只有政府才有足够的权威和能力来组织和协调如此繁杂的工作。二是政府直控型环境治理模式
4、通过行政机构,采用强制性手段实施环境政策,具有强制性、直接性和高效性等特点,处理紧急性、偶发性环境事件时具有其它制度无法比拟的优势。 当然,政府直控型环境治理模式也存在不足之处:一是27 面临信息不对称问题。管理者需要使用资源得到环境污染者的相关信息,如不同企业的生产技术和不同污染控制成本等。但在面临众多污染源、排污者和资源有限条件下,管理者很难获得足够信息,从而难以制定合理的环境政策和制度。二是政府直控型环境治理模式以政府主导,其环境管理成本必然要由政府来承担。这种成本的主要形式包括组建机构、增加人员、购买装备、召开会议、执行制度、检查工作、环境监测等费用。这需要投入大量的
5、人力、物力和财力。面临日益增加且地域和空间分散的污染源时,环境管理成本将不断攀升,使政府直控型环境治理模式难以持久运转。三是政府直控型环境治理模式,限制企业、社会组织和公民参与环境治理的作用,不能引导社会资源投入环境治理,致使环境治理效率不高。 （二）市场化环境治理模式 1、市场化环境治理模式的涵义 城市环境市场化治理模式是指通过打破政府建设、政府运营的传统模式,充分利用社会资本,建立多元化的投资主体,实行建设与运营的产业化和市场化,从而达到弥补城市环境基础设施建设资金缺口和提高运营效率的相应制度和安排。 2、市场化治理模式的不同形式 （1）管理合同。27 管理合同是
6、指在城市环境基础设施公有公营模式下,为增加企业对基础设施管理的自主性,减少政府对日常管理的干预,政府通过合同方式将整个设施运营的所有管理责任委托给民营企业。在管理合同中,政府仍然是设施的所有者,负有提供设施的建设、扩建所需的资金和承担所有管理运营外的风险。民营企业负责城市环境基础设施的运营、维护和管理,并通过收取用户费、合理利用资源、降低成本等渠道获得相应的回报。管理合同的优势在于通过引入民营企业作为运营主体,为提高效率和改善服务质量奠定了市场体制和机制的制度保障。由于在运营期间支出成本和收取用户费相对稳定,因此企业面临的经济风险较小,相应地收益率也相对较低。不足之处是管理合同方式
7、依然无法解决政府建设资金短缺的难题。 （2）BOT(即建设—运营—移交)模式。一种用于公共基础设施建设的项目融资模式。在BOT模式27 下,由政府提供一种特许权协议作为项目融资的基础,由投资者筹资和建设城市环境基础设施,在有限的协议期内拥有、经营和维护该设施,通过收取服务费收回投资并取得合理的商业利润,在协议期满后,投资者将完好的环境基础设施无偿地移交给政府。BOT模式应用于城市环境基础设施建设具有明显的优势。对于政府而言,通过融通社会资本来建设环境基础设施,减
