控规视角城市核心地段地下空间的开发利用--以温州瓯海城市中心区为例

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1、0005.控规视角城市核心地段地下空间的开发利用——以温州瓯海城市中心区为例刘卫东潘宁宁【摘要】一直以来，控制性详细规划在地下空间开发利用方面缺乏系统的、明确的控制指引，越来越不适应当前城市地下空间开发利用的常态化、规模化发展趋势。文章以控规为视角，结合温州实际项目具体情况，探讨地下空间开发控制的特点与关键要素，提出在控规阶段应从控制方法、控制指标、控制图则等方面进一步强化、完善地下空间开发控制指引。【关键词】控制性详细规划；核心地段；地下空间开发利用；温州瓯海1、强化控规阶段地下空间控制的必要性1.1地下空间开发利用常态化、

2、规模化的趋势2007年11月底12月初，在“中国城市地下空间开发”高峰论团中，与会者普遍认为，我国地下空间发展已走向常态化、规模化的道路。近年来，北京、上海、深圳、武汉、重庆、天津等约20多个城市相继开始或完成了以城市地铁、商业街为主体的地下空间开发规划，并拥有大量大型的地下设施。在温州当前乃至今后很长一段时间图1：温州市地下空间开发利用总体结构内，杨府山CBD、瓯海新城、龙湾城市图片来源：笔者自绘中心区等城市重点区域是城市建设发展的重点，这些城市核心地段的建设必然离不开地下空间的大规模开发利用（图1、图2）。同时，随着温州机

3、动车保有量的不断攀升（据统计，温州市2010年底机动车保有量超过38万辆，年增长图2：温州市地下空间适宜性分区控制总图率17.3%），对停车位的需求日益旺盛，图片来源：笔者自绘而土地的日益稀缺必然导致停车地下化。且随着轨道S1线的上马，轨道站点高强度、高密度的综合体式开发也必然促使地下空间的规模化开发建设。这种常态化、规模化的建设趋势势必对城市规划控制提出新的挑战，因此直接指导城市开发建设的控制性详细规划责无旁贷。1.2控规层面的不足与缺位长期以来，在规划编制上我国关于地下空间利用主要表现在以下两个方面：其一，总体规划层面的地

4、下空间利用专项规划，如上海市和北京市分别于2003年、2004年编制完成的《上海市地下空间概念规划》和《北京市地下空间开发利用规划（2004-2020）》，该层面规划主要关注城市地下空间发展战略、总体建设规模、空间结构、功能配置等宏观问题。其二，详细规划层面城市特殊地段地下空间修建性详细规划，如《北京中关村科技园地下空间规划》、《杭州钱江新城核心区地下空间开发规划》、《温州市滨江商务区地下空间规划》等，该层面规划一般是城市核心区地下空间的详细规划布局，直接指导开发建设。虽然从总规到详规均开展了相应的地下空间规划，但是总规层面属

5、于宏观指导与控制，而修建性详细规划层面属于个案地块的具体建设，且地下空间建设本身具有地域性和复杂性，加之我国目前阶段缺乏地下空间规划的编制规范和技术标准，使得城市地下空间规划编制的深度、技术方法过于可变，难以纳入控制性详细规划体系并作为规划管理的根本依据，而且现阶段在控规编制过程中，关注的核心为地上空间的开发控制，而对地下空间开发建设的控制往往浅尝辄止，所以笔者认为控规编制要主动强化和完善地下空间的开发控制，以弥补不足与缺位。1.3现行法律规制要求《物权法》第136条规定“建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立。

6、新设立的建设用地使用权，不得损害已设立的用益物权”，这条规定首次以法律的形式明确了地下空间的权利，从而明确了地下空间使用权的独立性。《城市地下空间开发利用管理规定》第11条规定“附着地面建筑进行地下工程建设，应随地面建筑一并向城市规划行政主管部门申请办理选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证”，也就是说地下空间的开发利用同地上空间一样，需要有“两证一书”。在2011年1月1日实施的《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》中要求“控制性详细规划的编制需满足城市地下空间利用的需要”，进一步强调了地下空间利用的重要性。这些

7、国家前后出台的法律规制要求城市地下空间建设需等同地面，进行统一、系统的控制，因此作为直接控制指导建设行为的控制性详细规划，更需要在这方面强化和完善。2、地下空间利用的几个关键点地下空间的开发利用首当其冲应为城市核心地段，笔者认为其地下空间的开发利用不仅要体现立体开发、集约高效，同时也应该以人为本，从使用者的角度出发，营造功能合理、环境舒适、疏散及时、低耗生态的地下空间，因此，我们应把地下空图3：地下地上空间互动发展关系图间看成地上空间的衍伸体，从功能、图片来源：上海市政工程设计研究总院规模、交通、环境等多方面着手，促使地上地下

8、空间协同互补发展（图3）。2.1功能分析一般而言，地下空间应用领域主要包括交通设施、市政基础设施、商业设施、防灾设施等10大功能，而在城市核心地段，主要适宜的功能有五类（表1），而且地下空间的具体功能与对应的地上空间功能息息相关，因此在控规编制中应从地上空间功能定位着手来确定