编制PPP项目《实施方案》应关注的法律问题

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1、编制ppp项目《实施方案》应关注的法律问题根据《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（以下简称“财金（2014）113号文”）第十一条以及《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（以下简称“六部门25号文”）第十条之规定，《实施方案》是政府和社会资本合作（以下简称“PPP”）项目应当编制的法律文件之一。由于项冃不同，编制《实施方案》应关注的法律问题也不尽相同，因此，本文仅就编制PPP项冃《实施方案》所涉及到的具有共性的法律问题，结合本人工作实践归纳并简析如下，以期与对此问题感兴趣的同仁共同探讨。一、关于《实施方案》的编制主体与项目实施

2、机构的确定根据财金（2014）113号文第十条、第十一条与第十五之规定，《实施方案》应由项目实施机构组织编制。项冃实施机构由政府或政府指定的有关职能部门或事业单位担任。同时，政府对于项FI实施机构的授权，又是项FI采购文件中必备的法律文件之一，因此，政府应根据项冃的具体情况，出具授权确定项冃实施机构，并明确具体授权范围。对于基础设施和公用事业特许经营项冃，根据六部门25号文第九条与第十四条之规定，项FI《实施方案》由县级以上政府有关行业主管部门或政府授权部门提出。而项目实施机构则由有关部门或单位担任，由县级以上政府予以授权明确具体授权范

3、围。从措辞看,《实施方案》的提出部门与实施机构不完全一致，但是，可以通过政府授权解决。另外，根据《国家发展和改革委员会关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（以下简称“发改投资（2014）2724号文”）第四条第（二）款之规定，《实施方案》也应由项目实施机构组织编制。但是，可以作为项FI实施机构的主体则较为宽泛，包括相应的行业管理部门、事业单位、行业运营公司或其他相关机构，按照地方政府的相关要求确定即可。二、关于《实施方案》的审批根据财金（2014）113号文第十二条之规定，《实施方案》通过财政部门的物有所值和财政承受能力验证的，由项F

4、I实施机构报政府审核。但是，对于基础设施和公用事业特许经营项目，根据六部门25号文第八条与第十三条规定，审批程序略加繁琐。具体程序如下：（一）县级以上地方政府建立部门协调机制；（-）项目提出部门依托部门协调机制，会同发展改革、财政、城乡规划、国土、坏保、水利等有关部门审查《实施方案》；（三）经审查认为《实施方案》可行的，各部门出具书面审查意见；（四）项口提出部门综合各部门书面审查意见，报木级政府或其授权部门审定。另外，根据《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（以下简称“国办发〔2015）42号文”）第（十九）条之规

5、定，针对PPP项目要求建立《实施方案》联评联审机制，对《实施方案》中己经明确的内容，项目合同签署后，不再作实质性审查，以简化项目审核流程，减少审批环节。因此，建议针对PPP项目要建立联评联审机制，并将需要相关部门审查批准的事项，尽可能全面地编入《实施方案》中。三、关于社会资本的限制根据财金（2014）113号文第二条之规定，已建立现代企业制度的境内外企业法人均可以作为社会资本，其中不包拈本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。其后，对于本级政府所属融资平台公司的此项限制，乂通过国办发（2015）42号文进行了修改，根据该文件等（十三

6、）条之规定，同时具备下述三个条件的，可以作为社会资本参与地方政府和社会资本合作项目：（-）已经建立现代企业制度、实现市场化运营；（-）承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置；（三）明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能。而对于本级政府所属控股国有企业，则没有规定可以作为社会资本参与的例外。当然，不属于本级政府所属的控股国有企业，则可以作为社会资本参与本级政府的PPP项目；同样，本级政府所属控股国有企业也可以作为社会资本参与非本级政府的PPP项目。另外，针对不同的社会资本，应注意如下法律问题：（―）国有企业作为社会资本，应符

7、合《中华人民共和国企业国有资产法》、《企业国有资产监督管理暂行条例》等国有企业的相关规定；（-）外国企业作为社会资本，应符合《外商投资产业指导目录》规定的外资准入限制以及《中华人民共和国中外合资经营企业法》《中华人民共和国中外合作经营企业法》等相关规定。四、关于项目公司的总投资与注册资本1.关于总投资根据《国务院关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知》第二条第二款之规定，总投资是指项目的固定资产投资与铺底流动资金之和，具体以经批准的动态概算为依据。1.关于注册资本注册资木以总投资额为基数予以确定。根据《国务院关于调整和完善固定资产投资

8、项口资木金制度的通知》规定，各行业固定资产投资项口的最低资木金（即：注册资木）比例，以总投资额为基数，根据不同的行业，从20%至40%不等。但是，城市地下综合管廊、城市停车场项目以及经国务院批准的核电站等重