街头官僚政策执行偏差和原因研究

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1、街头官僚政策执行偏差和原因研究　　【内容摘要】街头官僚处于政策执行的末梢环节，特殊的身份、地位和工作性质使其陷入欺上瞒下和上下都得罪的执行困境，容易产生“熟人偏向”、“一线弃权”、“程序胜于结果”等偏差行为。本文主要从政策执行所处的环境这一角度来分析街头官僚执行偏差的原因。【关键词】街头官僚执行偏差原因8“街头官僚”一词，最早出现于美国行政学者李普斯基（Lipsky）1977年发表的《走向街头官僚理论》一文。在李普斯基看来，“街头官僚”是指处于基层、同时也是最前线的政府工作人员，他们是政府雇员中直接和公民打交道

2、的公务员。典型的街头官僚包括警察、公立学校的教师、社会工作者、公共福利机构的工作人员、收税员等等。美国学者艾利森曾指出：“在实现政策目标的过程中，方案确定的功能只占10%，而其余的90%取决于有效的政策执行。”街头官僚在国家与社会之间、国家权力与公民权利之间的交界面执行工作任务并且直接与公民打交道，其管理行为得当与否直接关系到民意导向型执政理念的贯入与现代服务型政府的建设。本文主要在文献研究法基础上，以规范分析与定性分析为主，以观察、问卷、实际调查为辅，以湖州交警为研究样本，寻找本质规律，来分析街头官僚在政策执

3、行中行为特点，探求导致其行为发生偏差的主要原因。一、街头官僚政策执行偏差表现（一）“熟人偏向”行为随着人民民主观念的深入与法律意识不断增强，社会对街头官僚执法的要求也越来越高。“自下而上”的基层评价机关制度的逐步完善将群众奉为绝对的上帝，而淡化街头官僚的基本状况与感受。在这一宏观的社会大背景下，街头官僚受到“顾客”的牵制越发严重。所谓的“顾客导向”只是以最简便的方式履行对顾客基本义务而非尽心为顾客服务。对于“强势”型的“顾客”与“软弱”型的“顾客”，街头官僚抱以不同的态度。而当顾客是关乎自身社会交往需要，与自己

4、的利益息息相关的人时，街头官僚常常给予特殊待遇。而通常，对于那些他们不熟悉的人，街头官僚会隐瞒一些要害、回避问题或是设置人为的障碍，让“顾客”轻易不能获得某些资格和好处。“熟人偏向”弱化法治，用关系代替契约，以个人的面子代替了法律的权威，很容易使得社会正义和公平的天平在人情世故中发生倾斜。（二）“一线弃权”渎职行为戴维·罗森布罗姆认为，“基层行政人员可能更利己的而不是主动的去服务于公共利益。他们可能忙于‘表面事务’8，努力做那些容易处理和让他们的绩效看上去更好的工作。”理性的街头官僚会根据环境状况对价值进行评估

5、排序，在最有益的地方投入他们的精力与资源，发展理性的资源配置方式。这就难以控制地产生“选择性行为”，即避重就轻，选择那些能给个人或机构带来好处或利益的任务，而对那些无从得利的政策则会进行“软抵抗”、象征性执行，甚至会进行硬抗。即便是属于其责任范围内的事务，一些街头官僚也往往采取视而不见、充耳不闻的“踢皮球”方式加以逃脱。克里斯托弗·胡德将这种现象形象地称之为“一线弃权”。“一线弃权”实质上就是一种渎职行为和行政不作为。除了上述通过选择性、象征性、观望式执行政策以外，街头官僚常常会通过附加性与替代性地“改造”政策

6、来“名正言顺”地抵制组织的命令与谋求私利。在执行中，街头官僚在原来决策的基础上加上一些本身没有的内容，把个人的意志强加到上级的决策或命令中，使调整后的政策在服务对象、应用范围、执行力度等方面超出了政策原有的规定，让不合理的东西有了合法性。因此，在实际政策执行中，执行对象常常会受到“变样的”政策的制约。（三）“程序胜于结果”应付行为8街头官僚处于政策执行的末梢环节，人们自然而然注意执行活动的合逻辑性、合法性与合目的性，而忽视活动的价值前提。就如组织对街头官僚的评估主要看他们能否严格遵守既定的规则与程序，而效率、质

7、量、对组织目标的贡献和公众对其的满意度则退居次要地位。然而，规则是人制定的，是片面性的职责界定，很容易滋生按命令行事的心态，街头官僚不对组织活动的价值承担义务，也没有追求效率、效能与工作态度，产生“程序胜于结果”的局面。“以规则为本”如同“以程序为本”一样将形式主义代替实质主义。公民多样化需求与复杂多变的社会使得街头官僚常常面临着许多的约束、挑战和风险，甚至动辄得咎，引发各种形式的争议、纠纷甚至诉讼。保守的街头官僚只会按章办事，躲在规则的“襁褓”里隔岸观火。因为“对程序的依赖也是公务员逃避责任的一种方法。当发生

8、什么错误的时候，他们至少可以主张是严格按照既定程序进行的。”规则依赖只是机械式的执行任务，实际上成为束缚街头官僚手脚的“镣铐”，也成为不负责任的“挡箭牌”，责任控制的链条随之松动，严重影响了公共服务的效率。另外，街头官僚上级以及街头官僚为了提高自己的政绩，会“不择手段”地进行“恶性竞争”，激励支持本地的企业和发展本地的经济。这种利益部门化、地方保护主义使得官僚内部结成严密的利益共同体，