煤炭资源整合应重视法律问题及优惠政策有效实施(董再国律师)

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1、煤炭资源整合应重视的法律问题及优惠政策的有效实施张建丽煤炭是我国重要的基础能源和原料，在国民经济中具有重要的战略地位。煤炭行业的整合、重组，不仅是国家能源安全的战略需求，同时也是经济发展到一定时期的必然趋势。国家发改委于2003年就对大型煤炭基地建设布局、建设方针和重大建设项目进行了深入研究，形成了大型煤炭基地建设总体规划方案。2004年，国家《煤炭工业“十一五”发展规划》出台，提出重点支持大型煤炭企业兼并整合中小型煤矿，鼓励煤炭企业联合重组，引导形成产能亿吨级和5000万吨级的大型骨干企业。2005年，中央在《关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规

2、划的建议》中强调，以煤炭为基础，多元发展，构筑稳定、经济、清洁的能源供应体系，建设大型煤炭基地，进一步明确了煤炭工业的发展方向。根据国家出台的一系列政策，各省市也相继发布了关于推进煤炭资源整合的实施意见。煤炭资源整合不仅涉及地方产业政策与国家法律、法规的衔接，煤炭企业体制改革已有成果的巩固和发展，也涉及到众多中小煤炭企业的切身利益，系牵一发而动全身的社会重大利益调整。一、关于中小煤矿在煤炭资源整合中实行所有权和经营权分离的合法性问题。   1、中小煤矿的所有权和经营权可以实现分离，但是否分离、如何分离的选择权应当由企业的所有者决定，政府不宜强制要求。3

3、“所有权和经营权两权分离”的观点是在80年代末90年代初，国家为了进一步搞活国有企业，建立现代企业制度而提出的。两权分离主要是通过经营承包责任制来实现的。从提出两权分离、建立现代企业制度到现在，我国市场经济已得到了充分的发展，企业是市场的主体，企业拥有自主生产经营权这是毋庸置疑的。如果政府强烈要求中小煤矿必须通过所有权和经营权相分离的形式实现企业的体制改革，其做法无疑与企业生产经营自主权相冲突。2、同时应该注意到要求中小煤矿采取所有权和经营权相分离的经营模式，将导致采矿权主体发生实质上的变化，从而扰乱采矿权管理秩序，也使原煤矿所有人通过缴纳资源价款得以

4、明晰的产权陷入混乱。3、对煤矿的租赁问题，国务院《探矿权采矿权转让管理办法》、国土资源部《矿业权出让转让暂行规定》有明确规定，涉及到采矿权变更，需要依法进行。煤矿的所有权既包括设施、设备等财产所有权、采矿权范围的矿产品所有权，而后者与采矿权是不可分离的。因此，煤矿企业的两权分离，是受法律严格规制的。对“托管”的形式，国家安监总局明确将“托管”限定在煤矿生产范畴，如果将其扩展到经营范畴，势必导致实质上的承包经营，引发新的法律问题。二、确保整合政策的正确把握、理解和执行，平衡各方的权益。资源整合的关键是利益协调和平衡。资源整合在一定程度上来说，不仅是矿山企

5、业的重新洗牌，也是各方利益的重新调整分配，所以如何化解各方的利益纷争，寻找出一个最佳的利益平衡点，实现“3和平”、和谐整合是至关重要。在资源整合过程中，虽然各级政府提出的基本原则是“政府宏观调控、市场化运作、依法推进”。地方政府要注重运用经济手段推进整合工作，切实保护参与整合的矿业权人的合法权益。在符合整合主体标准的前提下，应优先从整合矿区内产生整合主体。但在实际运作中，由于方法不得力、措施不配套等原因，往往是政府取代了市场而成为了主导，行政力量明显高于经济手段。煤矿企业兼并重组涉及资源评估作价、股权结构调配等比较复杂的问题和相关各方的利益平衡，为调动

6、整合相关方的积极性，国家及地方陆续出台了一系列的优惠政策。《关于进一步推进矿产资源开发整合工作的通知》（国土资发〔2009〕141号）明确规定了要实施适度优惠政策，调动参与整合的积极性。在市场经济条件下，政府应当发挥服务和监督职能，为各种市场主体的平等竞争创造条件。具体到煤炭资源整合来说，政府的职责应当是设定整合和被整合的条件、程序，并通过合法的政策和手段引导市场主体的决策，切实平衡各方的权益。3