浅论我国地方政府债券制度构建及其完善

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1、浅论我国地方政府债券制度构建及其完善2010-11-2010:29:50 张弛  摘要：随着我国国债制度构建的不断完善，国债制度的运作已成为国民经济中的关键环节。而相对于作为中央政府债券的国债，地方政府债券才刚刚步入财经和证券领域。地方政府债券的必要性、可行性、安全性等逐渐成为理论和实践中不可回避的问题。关键词：地方政府债券财政国债预算   一、我国地方政府债券研究背景我国所谓的地方债券，主要是相对国债而言的，地方政府所发之债券。新中国成立以来，因为财政体制的原因，地方政府债券长期远离我们的经济和金融生活。20世纪80年代末至90年代初，许多地方政府为了筹集资金进行修路、建桥等工程建设，都

2、曾经发行过地方债券。有的地方政府债券甚至是无息的，以支援国家建设的名义摊派给各单位，更有甚者就直接充当部分工资。到了1993年，国家终止了这类行为，并着手对这一突出问题加以研究和解决。此后，我国颁布了《中华人民共和国预算法>，其中第28条明确规定：“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”这就从立法上明确终结了地方政府作为发债主体发行地方政府债券的历史。放眼国际，在大多数西方市场经济国家，如美国、法国、德国、英国等，中央预算和地方预算各自独立编制，地方财政独立于中央财政。他们在这方面的制度建设已颇为发达，特别在联邦制国家，其通常有一套完整、有序的地方政府债券运作制度。例如

3、，美国的州和地方政府普遍存在为筹措学校、道路和其他大项目的开支而发行债券，且往往运作良好。一些经济转型国家也在试行推出地方政府债券，如印度，其总体上取得了较为明显的成就。自1950年新中国第一次发行国债以来，我国国债的制度建设已取得了显著成效。但国债作为中央政府债券，其作用与意义往往也只能归结到中央财政的层面。而呼之欲出的地方政府债券相对于国债而言，其可能发挥的影响力亦不可小视。今年，财政部代地方发行2000亿的地方政府债券，为我国地方政府债券制度开辟了一条新的路径。   二、地方政府债券含义与性质“债”这一概念原本为民商法上的重要概念，同时也是经济学中的重要研究对象。但随着国家逐渐对社会

4、经济生活的涉入和干预，“债”这一概念早已不再局限于私的领域。政府作为国民经济的参与者和控制者，越来越频繁地与“债”存在密切联系。广义的地方政府债的含义，即地方政府债务，这主要是从经济学角度看。财政部门将其分为“财政直接内债”、“财政性内债”、“政府其他部门内债”、“政府外债”和“政府担保债务”。因此，本文所论述的地方政府债券仅仅是地方政府债务里的其中一种的具体表现形式。对地方政府债券含义的认识，各界还存在一些争论。我们认为，地方政府债券是指由地方政府作为主体，以筹集资金为目的、以其信用为基础、面向社会发行的债券，并因此形成一般意义上的债权债务关系。在2009年深交所发布的通告中指出，地方政

5、府债券，是指由财政部代理发行并代办还本付息、以省、自治区、直辖市和计划单列市人民政府为债务人，承担按期支付利息和归还本金责任的可流通记账式债券。   三、地方政府债券的特点通过分析对比，我们发现地方政府债券有如下一些特点：(一)地方政府债券的发行主体通常是除中央政府以外的各级地方政府。但作为特例，有的地方非政府公共组织也能经过政府授权，发行债券。(二)地方政府债券的发行必须严格遵照法律、法规的规定，且受到立法等机构的监督和制约。(三)地方政府债券的发行应该纳入地方财政预算，统一收支。(四)地方政府债券的发行所筹集的资金往往有特定的目的，通常用于发展本地方的公共事业。(五)地方政府债券的发行

6、应以地方政府自身的信用为保证，而非借助中央财政、其他非政府组织或仑业性组织。地方政府作为一般意义上的债务人，承担着按时偿债务还并支付相应利息的责任。(六)地方政府债券的发行量往往不大，其发行的范围也往往以该地方所辖地区为主。   四、我国发行地方政府债券的重要意义尽管我国法律仍旧明确禁止地方政府发行债券，但发行地方政府债券的重要意义却不可小视，值得深思：(一)有利于缓解或消除地方政府财政吃紧的困境，便于其灵活筹集资金，解决发展中存在的问题。(二)有利于建立更加稳定、更加成熟的中央与地方关系。特别在于，发行地方政府债券能推动中央财政与地方财政之间关系构建的不断完善，更能明晰各自权限和责任分工

7、，同时达到互相制约和平衡的效果。(三)有利于提高地方政府工作的积极性，同时促进政府全面履行其职能，明确其权限与责任，更好地建设责任型、服务型政府。(四)有利于一激活金融证券市场，提升市场运行效益，增强口金融资本的流动性。地方政府债券的发行有其特别的、难以替代的重要意义。对其如果能加以良好的运作和实施，必然能对社会经济的发展产生积极而长远的推动作用。   五、我国地方政府债券制度建设的瓶颈长期以来，我国地方政府发行地方政府