境外国有资产的监管难题

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1、境外国有资产的监管难题我国境外国有资产到底有多少？在公开资料中，国资委从未正面公布过相关数据。今年4月1日国资委网站公布的国资委副主任黄丹华在中央企业规划发展工作会上的讲话显示，2014年，中央企业资产总额达到了38.73万亿，实现营业收入25.11万亿、利润总额1.36万亿。同时，国资委还披露了央企国际化经营的三个数据，截至2014年底，中央企业纯境外单位资产总额、营业收入、利润总额分别约占中央企业总体的12.1%、17.9%和9%。根据上述数据，我们可以大致推算出，截至2014年底，央企境外资产总额接近4.7万亿。然而，如此巨额的境外国有资产，按照审

2、计署原副审计长董大胜今年全国两会期间披露的信息，竟然“基本上没有进行过审计”。4月30日，中纪委网站公布了一批央企巡视整改情况的通报，其中对中国石化、中国海运等企业的通报中都涉及境外国有资产的监管问题，中石油系统多位负责过海外业务的高管被查，中石化在巡视整改情况的通报中表示，有的收购项目资产投资回报率较低，有的多年没有产出。那么，这么多年来，央企境外企业，到底出现了多少问题，到底出现了多少资产损失，到底导致了多少国有资产流失，对于公众而言，一直是一本“糊涂账”。10央企境外国有资产的安全性、效益性如何，不仅关系到国家利益、企业利益，也关系到中国企业“走出

3、去”的大局。随着“一带一路”战略构想的实施，大量国有资本势必即将“出海”，无疑会为本来就十分薄弱的境外国有资产监管提出更大的考验。境外国有资产如何实现保值增值，避免国有资产流失以及腐败等问题，是亟待我们解决的严峻课题。必须建立完善境外国有资产监管制度，摸索出国有资产流失的规律、制定规章制度，确保“一带一路”战略的健康、有序、充满活力的推行。境外国有资产的海外风险境外国有资产是指我国企业、事业单位和各级人民政府及政府有关部门以国有资产在境外及港、澳、台地区投资设立的各类企业和非经营性机构中应属国有的各项资产。在我国境外直接投资中，央企占据了绝对的主导地位，

4、占到了我国对外直接投资存量和流量的80%以上。因此，央企境外国有资产监管问题是我国境外国有资产的监管最重要的内容。央企海外投资境外经营，风险颇大，原因非常复杂。10首先，境外投资环境复杂，客观上增加了境外国有资产的投资风险。我国央企大量对外投资对象都是传统的亚非拉等第三世界国家地区。其中某些国家或地区投资环境较差，普遍存在政局动荡、法制不健全、腐败滋生等问题，加大了央企对外投资的风险。我国海外投资集中于亚非拉地区，有着几个客观原因：一是以我国企业的技术优势和国际竞争力水平，在欧美西方发达市场上竞争力尚不够，并且某些西方国家出于意识形态，对我国央企投资屡有

5、杯葛刁难；二是历史原因与外交关系，我国与第三世界国家地区外交关系更为紧密；三是我国对外投资中目前相当部分是以获得能源、资源为目的，传统主要的能源、资源产地已被西方发达国家控制。在上述多个原因影响下，央企不得不从投资环境较差的国家地区做起。其次，中国企业大规模开展国际化经营的时间不长，国际化人才还非常缺乏，投资决策经验也非常有限，人才和经验的缺乏也导致境外投资决策容易发生失误。再次，境外企业管理机制存在问题。央企现有经营机制是从国企改革以来逐步摸索形成，尚谈不上完善。我们必须要承认，央企人事任免依然“国企不分”，企业高管，特别是总经理的任命，主要还是政府任

6、命，并非通过市场化手段决定。海外投资，遥远的地理距离增加了境外国有资产的监管难度，使得核实境外财务报表以及开展境外审计都存在困难。当缺乏境内母公司的有效监控时，权力过大的境外企业负责人极易发生“内部人控制”现象，以个人利益优先，导致管理失控和投资决策失误，进而造成境外国有资产流失。10最好，境外国有资产监管框架不完善是深层次的制度性原因。监管权力的分割导致政府部门间、政府和企业间信息不对称，弱化了政府监管部门对境外国有企业的监管职能。境外国有资产监管制度框架审计署原副审计长董大胜谈到我国境外国有资产基本上没有进行过审计，仅是从审计角度出发讨论对境外资产的

7、监管，并不表明“基本上没有监管”，这是两个不同的概念。我国现行的境外国有资产监管法律法规，基本是在2008年前后开始建立的。2008年之前，国资委安排“三重一大”制度在央企中试点。所谓“三重一大”制度，是指按照中央关于凡属重大决策、重要人事任免、重大项目安排和大额度资金运作事项必须由领导班子集体作出决定的要求。2010年7月15日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于进一步推进国有企业贯彻落实“三重一大”决策制度的意见》，将这一制度推广到所有国有和国有控股企业。“三重一大”的主要目的，是确立了国有企业集体决策的问题，根据“三重一大”的有关规定，境外投

8、资属于需要集体决策的事项之一。2008年8月18日，国资委发布《中央企业资产损失