“村账乡代管”模式下加强农村专项资金内部控制研究

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1、“村账乡代管”模式下加强农村专项资金内部控制研究徐菡默陈秀凤摘要：随着“三农”扶持力度逐步加大，大量农村专项资金拨付农村，其使用效率受到广泛重视。目前专项资金的使用效率低下的状况，需要通过加强区县级、乡镇级、村级及村民级四个层面的财务内部控制手段改善，通过完善环境建设、风险控制、信息沟通、监督控制手段进一步加强农村专项资金进行监控，从而提高农村专项资金的使用效率。..关键词：专项资金；内部控制；村账乡代管一、引言农村专项资金是指由各级预算在一定时期内持续安排的，为适应农村经济社会改革与发展要求、完成农业工作任务或实现某一项农业事业发展目标，具有专门

2、用途和绩效目标的财政资金。近年来，农村专项资金的投入对于引进农业新技术、提高农业科技含量、改善农村生产、生活条件及生态环境等方面起到了积极的引导和推动作用。从重庆市的情况来看，2008年至2011年农村专项资金总额从105亿元提高到了193.4亿元，四年来增长近1倍，增幅连年提高。细分项目数据表明，农村专项资金中用于基础设施建设的骨干水源、农村公路、沼气、便道等项目资金，占到了总额的51.3%；农民种粮社会直补占比为24.3%。专项资金额度增加的同时增加了管理难度，重庆市历年的政府审计数据均暴露出相关问题：（1）专项资金的使用效率低下，资金使用一定

3、程度上存在混乱。因此分析目前农村财务现存吞噬国家财产的巨大漏洞，由漏洞出发从根源上解决农村财务面临的问题至关重要。（2）基于农村专项资金的实际运作机制，笔者抓住了与之相关的区县、乡镇、村和村民四个层级，拟通过研究专项资金在四个层级的拨付使用现状，探索其在内部控制上存在的问题，以期从四个层级的内部控制入手创新对专项资金使用的管理，提高使用效率，使之更好地服务于三农建设。二、重庆市农村专项资金拨付与使用现状1.区县级。专项农村专项资金的拨付使用涉及的层级及其相关关系反映如图1，阴影部分表示农村专项资金的逐级流失。我国农村专项资金划拨主要是经由国家财政部

4、预决算，根据不同省市需要制定划拨额度（图1箭头⑸）；市财政部门针对专项资金做出预决算，由各农业、农村发展公共服务平台向三农类专项资金领导小组办公室申报，在项目的真实、可行性得以核实后，以联合行文的形式上报市财政部门和主管部门；区级部门按建设规划通过招投标等形式对专项资金进行统筹安排，后拨至乡镇（图1箭头⑹⑺）。2.乡镇级。乡镇级首先向区县级进行专项资金申报（图1箭头⑺），后以招投标、申报等形式分配专项资金（图1箭头⑻）。目前众多乡镇下属的村集体采取“村账乡代管”管理村级财务（图1箭头⑻⑼），乡镇级涉及处理村级专项资金的申报、审批、拨付程序，通常以不

5、同部门职能划分进行内部控制职能，代理村账的部门不得涉及村级专项资金的管理。3.村级。重庆市规定村集体经济组织各项财务收支公开于每年1、4、7、10月15日，各村按时公开上季度财务收支情况；财务收支量大的村每月15日定期公布上月财务收支情况。村级专项资金通过村民申报的形式上报至村级行政管理部门，村级部门可按专项资金额度大小采取直接拨付等形式进行划拨。4.村民级。村民通过参与惠农政策实施或直接申报获得专项资金补贴（图1箭头⑽）。信息沟通在村民及职能中占有重要地位（图1点线表示），村民通过农村财务公开信息反馈（图1箭头⑾）的形式进行监督；通过上访、信访等

6、形式（图1箭头⑿）越过底层相关国家机关直接向更高级部门反馈信息，相关部门按照“分级负责，归口办理”和“谁主管，谁负责”原则做针对性处理。三、专项资金内控现状1.环境。专项资金的拨付使用涉及到市财政部门、农业农村发展公共服务平台、三农类专项资金领导小组办公室、区财政部门、乡镇经济发展办公室、财政所、农业发展科等部门及科室，各级部门人员专业认识水平存在较大差异，高层部门人员专业素质高于基层。各级部门均存在专项资金受惠对象认识不足的问题，导致农村专项资金犯罪的发生。2.风险控制。区县级行政单位经手农村专项资金数额较完整，对农村专项资金信息了解更加客观，上

7、级行政单位能够在监督的效率得以保证下监督专项资金拨付情况（箭头⒁⒂）。拨付过程中仍存在较严重的非法流失现象，图1以⑴⑵⑶⑷表示的阴影代表专项资金在四个层面逐级非法流失现象，分别为区县级专项资金流失、乡镇级专项资金流失、村级专项资金流失和村民级专项不合规分配。预算一般由高级行政管理当局参与制定，额度相对较客观。申报由下级部门或者村民提交，通常存在虚高额度问题。审批为农村专项资金关键内部控制手段，但因申报、审批的公开度不足、授权集中化、经手人不足等问题，仍存在较严重的专项资金挤占挪用、滞留、少计结余等现象。村集体的专项资金申报、审批、拨付很大程度由代帐

8、的乡镇执行，成为“村账乡代管”运作中村集体所有权移位的隐患，“自拨自用”的嫌疑不容忽视。3.信息沟通。管理当局与基层间信息