横向财政转移支付法律制度研究

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1、横向财政转移支付法律制度研究横向财政转移支付法律制度研究【出处】中国民商法律网【摘要】基于横向财政平衡的需要和地区合作博弈的结果，产生了横向财政转移支付的概念。我国历史上并不存在横向转移的实践，但在我国缩小地区差距、构建和谐社会的过程中，需要建立横向财政转移支付法律制度，当前的财政改革和立法背景也提供了建立这一制度的现实契机。在我们正在修改的《预算法》和将要制定的《转移支付法》中，应该对横向财政转移支付制度予以规定，相关的配套改革也有待继续推进。【关键词】横向财政转移支付；横向财政平衡【写作年份】2006年【正文】近年

2、来，随着我国分税制的进一步完善和财政改革的进一步推进，财政转移支付制度日益成为财政学界和法学界所密切关注的问题，相关的理论日渐成熟，财政转移支付的相关立法也早己写进十届全国人大常委会的立法规划。但是，对于财政转移支付制度的某些具体制度安排，比如横向转移支付问题，应该说研究的还不是很深入，尤其鲜有从法视角来探讨横向财政转移支付制度的相关研究。然而，随着我国财政改革的继续推进和转移支付的立法日渐提上日程，这一制度已经成为我们不得不面对的现实难题。基于此，本文试图从财政法的角度，对横向财政转移支付制度做以探讨，并尝试对财政转

3、移支付立法和相关的配套措施改革提出自己的建议。一、横向财政转移支付的概念和理论依据(一）横向财政转移支付的概念财政转移支付是财政支出的两种基本形式之一，它是指资金在各级政府间的无偿转移，具有无偿性、补助性的基本特征。它是以各政府之间所存在的财政能力差异为基础，以实现各地公共服务水平的均等化为主旨，而实行的一种财政资金转移或财政平衡制度。[1]财政转移支付有纵向和横向之分，其中纵向财政转移支付是指资金在上下级政府间的无偿转移，尤其多表现为上级政府对下级政府的补助；而横向财政转移支付则是指在既定的财政体制下，同级的各地方政

4、府之间财政资金的相互转移，一般是财力富裕地区向财力不足地区转移，以达到地区间相互支援、缩小地区差距、均衡财力的目的。横向财政转移支付除具有转移支付的一般特征外，还具有明显的社会补助、民族扶持、资金来自于财力富裕地区、资金转移直接、透明、高效等特征。[2]人们一般认为，横向财政转移支付主要作为上下级政府之间的纵向转移支付的补充形式而存在，世界上没有任何国家采用单一的横向财政转移支付制度。作为转移支付的一种形式，横向财政转移支付存在的理抢依据首先就在于财政转移支付合理存在的一般基础，即分级公共产品理论、财政宏观调控理论和分

5、权与制衡理论。[3]除此之外，研究横向转移支付的财政学家特别注重其横向财政平衡的功能。客观存在的事实是，我国乃至世界范围内的各国都普遍存在地区经济发展不均衡和财政能力有着显著差异的情况。而且，由于自然地理环境、社会经济结构和人口分布状况等的不同，各个地区在提供相同的公共服务时，在单位支出成本费用上存在着客观差别。条件较差的地区，在提供相同项目同样水平的公共服务时，经常会需要更多的支出。但在现实体制上，中央政府在制定财政政策，进行财政决策时，更多的关注的是如何弥补纵向财政缺口，却容易忽视各个地区之间的横向财政平衡。而且，

6、由于财力的限制，即使中央政府在进行纵向转移支付时对于欠发达地区予以适当倾斜，也仍然不能充分满足横向财政均衡的需要。从转移支付的方式看，采用中央政府直接拨款方式也难以有效解决资源配置的效率问题，需要通过加强地方政府间的合作对策来提高资源配置效率。[4]因此，基于财政公平和公共服务均等化的考虑，有必要建立横向的财政转移支付制度，通过富裕地区对贫困地区的资金转移，来弥补贫困地区的财政缺口，从而实现地区间财政横向均衡。而且，由于财政成本和利益区域性外溢的可能以及地区合作的需要，不仅是发达地区与贫困地区之间有财政均衡的需要，即使

7、是发达地区之间也有开展交流与合作的现实要求。这样既能减轻中央财政的负担，又能促进地区间产业结构的调整，扩大各地区之间的交流与合作，实现共同发展的目的，这就是所谓的兄弟互助模式(又称罗宾汉模式）。[5]因此，从横向财政平衡和地区合作发展的需要出发，横向财政转移支付有其不可替代的作用。二、我国财政转移支付制度的现状和存在的问题(一）我国财政转移支付制度的现状我国的财政转移支付制度是从1994年国家进行分税制改革后开始起步的，1995年中央出台《过渡期财政转移支付办法》后，正式开始了转移支付的实践探索。从实施的情况来看，已经

8、积累了一定的经验，取得了一定的成效，政府间财政转移支付的基本目标已经确立，政府间财政转移支付的资金已达到一定规模，政府间财政转移支付的制度和方法也巳日趋规范。[6]从形式上看，现行的财政转移支付制度主要包括过渡期财政转移支付、税收返还、专项补助和原体制补助和上解等四种形式。[7]从实践的效果看，在一定程度上促进了公共服务均等化理念