论文-城乡结合部农村社区基层治理的困境研究

《论文-城乡结合部农村社区基层治理的困境研究》由会员上传分享，免费在线阅读，更多相关内容在学术论文-天天文库。

上海工程技术大学毕业论文城乡结合部农村社区基层治理的困境研究毕业设计（论文）PROJECT/DISSERTATION题目城乡结合部农村社区基层治理的困境研究学院社会科学学院专业公共事业管理完成日期2015年6月30日2 城乡结合部农村社区基层治理的困境研究目录摘要1ABSTRACT21绪论41.1研究背景与意义41.1.1研究背景41.1.2研究意义41.2文献综述51.2.1城乡结合部农村社区基层治理的问题研究51.2.2城乡结合部农村社区基层治理的路径研究71.3研究思路91.4研究方法91.4.1数据收集方法91.4.2数据整理方法102城乡结合部农村社区基层治理的基本概念与发展概况112.1城乡结合部农村社区基层治理的基本概念112.1.1城乡结合部112.1.2农村社区122.1.3基层治理122.2城乡结合部农村社区的变迁132.2.1人民公社时期的农村社区（1958-1978）132.2.2改革开放后的农村社区（1978年以后）142.3城乡结合部农村社区基层治理的历史沿革152.3.1人民公社时期的农村社区基层治理152.3.2改革开放后农村社区基层治理的演变153小昆山镇农村社区基层治理的现状分析163.1小昆山镇概况及典型性说明与调研过程1659 城乡结合部农村社区基层治理的困境研究3.1.1小昆山镇简介163.1.2小昆山镇典型性说明173.1.3小昆山镇调研过程183.2小昆山镇农村社区基层治理的主体213.2.1镇级人民政府213.2.2村民自治委员会233.3小昆山镇农村社区基层治理的对象243.3.1本地农民253.3.2外来人员263.4小昆山镇农村社区基层治理的内容283.4.1农村社区公共服务的供给283.4.2农村社区的社会管理293.5小昆山镇农村社区的治理资源323.5.1政府财政拨款323.5.2村集体资产343.5.3村民集体意识344城乡结合部农村社区基层治理的问题及原因分析364.1城乡结合部农村社区基层治理的问题364.1.1治理主体单一364.1.2各利益主体之间关系复杂374.1.3治理资源匮乏394.2城乡结合部农村社区基层治理问题存在的原因424.2.1农村社区管理模式的路径依赖424.2.2农村社区治理对象的复杂化434.2.3农村社区资源配给模式滞后445完善城乡结合部农村社区基层治理的对策建议455.1目标模型与基本原则455.1.1目标模型4559 城乡结合部农村社区基层治理的困境研究5.1.2基本原则465.2城乡结合部基层治理的具体举措485.2.1实现治理主体多元化485.2.2建立合理的利益分配和协调机制485.2.3加大政府购买社区服务的力度495.2.4构建社区管理和服务平台506结论50参考文献52附录55致谢词5959 城乡结合部农村社区基层治理的困境研究上海工程技术大学学位论文原创性声明本人郑重声明：所呈交的学位论文是本人在导师的指导下独立进行研究所取得的研究成果。除文中已经加以标注引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。作者签名：日期:年月日上海工程技术大学学位论文版权使用授权书本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。本人授权上海工程技术大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。本学位论文属于1、保密□，在____年解密后适用本授权书。2、不保密□。（请在以上相应方框内打“√”）作者签名：日期:年月日导师签名：日期:年月日59 城乡结合部农村社区基层治理的困境研究摘要在城乡结合部农村社区，大量的土地被征用，人口分布也发生了巨大的变化，基层治理的各种困境开始凸显出来。为了改善目前上海城乡结合部农村社区遇到的问题，促进城市和农村和谐发展，完善政府对农村社区的改革和规划。本论文在问卷发放、访谈等个案研究的基础上，通过实证研究的方法探析城乡结合部农村社区基层治理的困境。本文以松江区小昆山镇的泾德村和永丰村的居民为调查对象，通过对上海小昆山镇农村社区治理现状的实地调查，以及对相关文本的分析，探究城乡结合部农村社区基层治理的本质问题，主要有治理主体单一、各利益主体之间关系复杂、治理资源匮乏和治理手段滞后，分析其形成的原因，即从农村社区管理的路径依赖、治理对象的复杂化以及资源配给模式的滞后。并在此基础上，本文提出了城乡结合部农村社区基层治理的具体举措，主要有四个方面提出了建议，即实现治理主体多元化，建立合理的利益分配和协调机制，加大政府购买社区服务的力度，构建社区管理和服务平台。根据这些建议，力求解决城乡结合部农村社区的问题。本文以小昆山镇为例对城市边缘区展开理论研究和实证分析,从城市边缘区的发展历程、形成机制、特征、问题等方面的研究着手,探索了中国城市化快速发展时期快捷的、有效的解决城市边缘区无序蔓延的方法。这不仅对城市规划理论体系的完善具有重要的理论意义,也对协调城市与乡村的关系,优化城市空间结构和形态,节约土地资源,促进城市的政治、社会、经济、环境的和谐发展,具有重要的实践意义。关键词：城乡结合部，农村社区，基层治理59 城乡结合部农村社区基层治理的困境研究ABSTRACTIntheruralcommunityinurbanandruralareas,alargenumberoflandisbeingtakenforlandandthedistributionofthepopulationalsochangedagreatchange.ThenVariousdifficultiesofgrassrootsgovernancebegantohighlight.InordertoimprovetheproblemsencounteredintheruralcommunityinShanghai.Thegovernmentpromotestheharmoniousdevelopmentofthecityandcountrysideandimprovesthereformandplanningofthegovernmenttoruralcommunity.Thisthesisisbasedonthecasestudyofquestionnaire,interviewandsoon,andthroughempiricalresearch,thispaperistoprobeintothedilemmaofruralcommunitybasicgovernanceinurbanandruralareas.ThispapertakesSongJiangDistricttownofXiaoKunshanDeJingVillageandYongfengvillageresidentsastheobjectofinvestigation.ThroughfieldinvestigationofruralcommunitygovernanceinXiaoKunshantownofShanghaiandtheanalysisofrelevanttext,thepaperexplorestheessentialproblemofruralcommunitybasiclevelGovernanceinurbanandruralareas.Themaingovernancesubjectissingle,therelationshipbetweenthemaininterestsofthecomplex,thelackofgovernanceandgovernancemeanslag.Analyzingthereasonsforitsformation,thatis,fromthepathdependenceofruralcommunitymanagement,thecomplexityofthegovernanceobjectandthelagofresourceallocationpattern.Onthisbasis,thispaperputsforwardtheconcretemeasuresofruralcommunitygrass-rootsgovernanceinurbanandruralareas.Therearemainlyfouraspectsoftheproposal,thatis,toachievediversificationofgovernance,toestablishreasonableinterestdistributionandcoordinationmechanism,increasegovernmentpurchasesofcommunityservices,communitymanagementandserviceplatformconstruction.accordingtothoseadvises,weneedtosolvetheproblemofruralcommunityinurbanandruralareas.ThePaperusedXiaoKunshantownasacasestudyinthetheoreticalinvestigationtheoreticalresearchandempiricalanalysisofurbanfringearea.Basedonthestudiesofthedevelopmentprocess,mechanismsofformation,characteristicsandcurrentProblems,thePaperfurtherdiscussedtheimmediateandeffectivesolutionsfordisorderedsprawlintheurbanfringeareas.Thestudyisnotonlyofgreatimportancetothecompletionofurbanplanningtheoreticsystem,butalsoofimportantpracticalvalueinthecoordinationofrelationsbetweentheurbanandruralareas,theoptimizationoftheurbanspatialstructure59 城乡结合部农村社区基层治理的困境研究andform,theconservationofurbanlandresources,thepromotingofcivicpolitics,aswellasthecoordinateddevelopmentofthesociety,economyandtheenvironment.Keywords:Urbanandruralcommunity,ruralcommunity,grassrootsgovernance59 城乡结合部农村社区基层治理的困境研究城乡结合部农村社区基层治理的困境研究——以松江区小昆山镇为例田志金1512112251绪论1.1研究背景与意义1.1.1研究背景随着我国经济的迅速发展，很多城市都经历着迅速膨胀和向外扩张的过程，这使得很多城市出现了城乡结合部地区。一种新事物的出现往往伴随着很多问题，而且这些问题是我们必须要解决的首要问题。城乡结合部农村社区它既有别于传统的农村社区又与我们的城市社区有很大的区别，它是在原有的农村社区上发展而来的。这个变化给遗留下来的农村社区的基层治理问题造成了很大的困难。随着外来人员的流入以及本地农民的向外转移，这些都给治理带来了很大的窘境。当然，随之衍生出来的一些教育、公共安全、医疗卫生等矛盾也开始加剧。这些问题除了具有很强的研究价值外，这些矛盾也是目前亟待解决的问题。针对中共十八大报告要求把发展基层治理作为发展社会主义基础性工程重点推进，这也再次强调出城乡结合部农村社区基层治理的必要性，而且也是符合当前城乡发展的历史潮流的。本文通过调查上海小昆山镇的基本情况和服务状况，分析影响城乡结合部农村社区的因素，提出解决问题的对策。1.1.2研究意义59 城乡结合部农村社区基层治理的困境研究本课题研究城乡结合部农村社区具有重大的实践意义：(1)从城乡结合部农村村民的角度来看，它有助于促进农村社区安全的建设和提供更优质的社区公共服务。(2)从城乡结合部农村社区的角度来看，它有助于社区内部之间的整合从而推进城乡结合部农村社区的基层治理。(3）从城乡结合部基层治理的路径来看，它有助于推进政府治理现代化城乡问题的能力，为全国发展提供有效的范式。1.2文献综述1.2.1城乡结合部农村社区基层治理的问题研究对于城乡结合部农村社区基层治理的问题，本人通过对文献的梳理把学者的观点归纳为由住居房空间分离和人户分离、人员结构复杂、公共服务不到位这三种情况所导致的问题。(1)人户分离通常情况下人户分离一般会在一下情况下发生:第一种是对农村社区进行人口普查时户口在社区,而人却未在此处居住,即通常所说“户口在社区，人不在本社区定居”的情况;另一种情况是对农村社区进行人口普查时人在本社区居住,而它的户口却不在普查社区,即通常所说“人在本社区居住，而户口在其他社区”的情况。蓝宇蕴、黄定平把“人户分离”界定为两种情况，第一种就是我们通常所说的外来务工人员，他们的户籍不在本市，属于跨省的流动人员；第二种的“人户分离”人员仅仅只是在本市区内流动，或在市区或在区镇，他们的户籍不在本社区，在本文的研究中，主要是指第二种情况的“人户分离”徐丽.“人户分离”问题与社区建设——以广州荔湾区为例[J].甘肃理论学刊,2012(04):91-95.。王桂新、沈续雷、徐丽认为“人户分离”人口是指持有上海户籍的人员户籍登记在所管辖的某个社区，而本人却不在所管辖的社区居住，而是在其他社区居住，从“人户分离”人口到现住地居住的时间来看，在现社区居住半年以上并且户口在所管辖的其他社区的人口约占“人户分离”总人口的96.7%王桂新,沈续雷,徐丽.上海市户籍人口“人户分离”现象考察[J].城市规划学刊,2008(05):43-51.。耿慧志认为当沿海发达地区常住人口中人户分离人口的比例如果达到30%~40%之间，并且还有继续增长趋势，相关工作人员就需要对这种情况特别留意，他认为“人户分离”就是指“户口还在所管辖的本社区，但离开所管辖的社区半年以上的流动人员”耿慧志.大城市人户分离特征综述和对策思考[J].城市规划学刊,2005(04):67-71.。(2)人口结构复杂59 城乡结合部农村社区基层治理的困境研究随着城镇化的推进，在城乡结合部农村社区人口的分布情况发生了很大的变化，即常住人口越来越少，流动人口越来越多，尤其是外来人员的流入，主要有外地人口和本地人口的流入，人口密度也由原来的稀少变为稠密，人的教育背景和程度等都开始变得复杂起来。周大鸣、高崇认为大量异质人口的迁入改变了本村的原有人口结构，把不同的价值观、文化带入到了本社区，导致本社区居民的城市化周大鸣,高崇.城乡结合部社区的研究——广州南景村50年的变迁[J].社会学研究,2001(04):99-108.。滕仲日认为人口问题主要来自于两个方面。一方面流动人口多，人员成分复杂。如通州区2002年城乡结合部地区有近4万名外来人口聚居，约占全区6万名外来人口的70%，这些人在促进地区经济发展的同时也给这一地区的管理增加了难度滕仲日.北京“城市角落”的治理与改造思路[J].中国城市报道,2004(12):47-99.。许学强、薛风旋、阎小培据统计，1994年北京市外来人口接近330万，务工经商者约占2/3，他们大多聚居在城乡结合部，自发建设，自由发展，形成颇具规模、自成一体的新“棚户区”许学强,薛风旋,阎小培.中国乡村——城市转型与协调发展[M].北京:科学出版社.1998.。齐童、白振平、郑怀文发现80年代初时中心区集中了全市工厂数的50%左右，至2000年仅占全市约9%，外迁的工业企业大部分都迁往郊区。根据第四、五次人口普查计算来看,1990-2000年北京市城市中心区人口下降了8.16%,而近郊区人口增长竟然达到了45.2%齐童,白振平,郑怀文.北京市城乡结合部功能分析[J].城市问题,2005(02):26-29.。(3)公共服务不到位刘唐志、唐伯明、凌建明、刘利认为城乡结合部地区交通安全事故数量多、伤亡重、社会影响也大,城乡结合部地区的道路在时空上改变了原有等级道路的交通特性和设计功能,行车环境发生突变，冲突点陡然增多，在相应的交通安全设施及管理一时还难以到位的情况下，大量交通事故在城乡结合部地区发生，基础设施很不到位刘唐志,唐伯明,凌建明,刘利.城乡结合部公路交通事故规律分析及治理对策[J].重庆交通大学学报(自然科学版),2008(05):767-798.。董万好认为城乡结合部就医较为不便，居民对于医疗机构有较大的需求，但是需求表现较为模糊，考虑医疗费用，希望多建设小型医疗机构，却又担心医疗质量；希望建设大型医院以得到高质量的医疗服务，又担心大医院高收费；乡结合部的形态决定了外来人员基本没有独立的卫生间，只能使用公共卫生间。而公共卫生间的提供相对较少，且质量较差董万好.上海城乡结合部社会管理现状调查及财政政策建议[J].地方财政研究,2013(08):4-10.。59 城乡结合部农村社区基层治理的困境研究1.2.2城乡结合部农村社区基层治理的路径研究关于城乡结合部农村社区基层治理的路径，笔者从政府主导、社区自治、多方合作治理三方面进行整理。(1)政府主导社区自治的路径孙百亮认为政府在多元治理的政策和法规的制定中，依据自身的本质特征和市场主体与民间组织的公共性不足，政府在公共产品和公共服务供给决策中发挥着主导的作用，尤其是对基层民间组织的扶持与培养孙百亮.“治理”模式的内在缺陷与政府主导的多元治理模式的构建[J].武汉理工大学学报,2010(03):406-412.。李爱卿认为在社会转型和体制转轨的特定环境下，完善和发展我国的城市社区建设就必须选择“政府主导”的模式。所谓政府主导，就是要求政府必须积极扮演多重角色、行使多样职能,更好地培育和扶持农村社区的可持续发展李爱卿.从“政府主导”到“全能社区”[J].广西社会科学,2004(09):164-166.。邱云生、王晓红认为政府是新农村建设组织者和推动者，必须发挥好政府主导作用，主要包括在新农村的建设过程中，农村社区的思想建设与引导以及财政的支持，此外，还应该引导协调组织各种社会力量和资源支援新农村社区的建设邱云生,王晓红.新农村建设:政府主导与农民主体[J].农村经济,2007(02):10-12.。(2)社区自治的路径政府为了加强农村基层政权建设工作，通知乡政府要支持乡经济组织行使其自主权，不能代替或包揽经济组织的具体经营性活动，更不能把经济组织变成行政管理机构中共中央、国务院关于加强农村基层政权建设工作的通知[Ａ].中华人民共和国民政部.农村工作文件选编[Ｚ].武汉:武汉大学出版社,1987.。李意认为在城市边缘区的村落仍然以社区自治为主，他深入调查和分析T村社区治理的实际运作和具体事件，发现其治理活动在相当程度上依然遵循着村民自治规则李意.边缘治理:城市化进程中的城郊村社区治理——以浙江省T村社区为个案[J].社会科学,2011(08):84-91.。魏娜认为社区取代单位承担起对社会进行整合的功能，社区自治组织成为基层治理的主体，在政府与社会的互动过程中，明确国家和社会之间的关系，城市政府管理层级减少、效率提高，它是社区治理完全“自治化”的结果魏娜.我国城市社区治理模式:发展演变与制度创新[J].中国人民大学学报,2003(11):21-77.。(3)多方合作治理的路径59 城乡结合部农村社区基层治理的困境研究王芳、李和中认为政府推动与社区自治结合型的治理模式是政府组织与社区组织改革与体制创新的尝试。政府组织在培养、指导和协调社区组织的过程中逐渐让位于社区与社会组织，这是一个艰难的制度创新过程，需要相对成熟的“公民社会”为支撑王芳,李和中.城市社区治理模式的现实选择[J].中国行政管理,2008(04):68-69.。陈伟东、孔娜娜将社区的事务(业务)大致分为五大类:社区秩序与安全、社区信息管理、社区保障性服务、社区技术性服务、社区居民参与。根据事务性质和工作需要，采取了合并和剥离两种具体方式，并分别交给政府、市场和社会组织等多种主体来共同承担陈伟东,孔娜娜.社区分类管理:城乡比较与城乡统筹[J].社会主义研究,2008(02):11-88.。钱玉英认为以村民委员会为代表的群众性自治组织在农村社区治理中发挥着非常重要的作用，镇党委、镇人大与政府、上级政府在乡镇的职能派出机关、乡镇村的各类协会及社区组织、各种经济组织、村党支部等等在社区治理中形成中分工协作的良性互动关系，呈现出“多元共治”的社区民主治理的新格局钱玉英.城镇化背景下的基层治理:中国的问题与出路[J].苏州大学学报(哲学社会科学版),2008(05):1-4.。综观己有的相关研究,大多数学者都对城乡结合部和基层治理的概念进行了界定。首先许多学者都从不同的视角对城乡结合部农村社区进行了剖析；其次也有学者对当下城乡结合部农村社区的瓶颈问题（土地问题）严峻形势做了分析,并在比较城乡结合部农村社区基层治理模式、城乡结合部城市社区治理模式的基础上,探索最佳的城乡结合部农村社区基层治理的模式以便更好的解决它的困境。在最后一部分也对城乡结合部农村社区的具体问题作了一定程度的分析和解读,指出目前城乡结合部农村社区存在的主要问题以及服务中存在的一些供需矛盾,如服务范围有限、服务内容单一、医疗卫生差、集体资产不明晰、人员结构复杂等,这些都是城乡结合部农村社区中存在的实际问题。通过上面的分析，我们不难发现对城乡结合部农村社区基层治理的研究取得了丰富的成果，但还有很多不足。在研究内容上，目前只是侧重在对各种城乡结合部概念的比较研究以及对城乡结合部存在的问题和对策的简单陈述上；在研究视角上，只是从单一的问题切入或从利益视角阐述，没有把握问题的本质；在研究方法上，许多学者都是定性的研究，只是从理论角度来阐述，可行性不是很好，缺乏实证研究；在研究对象上，许多学者只是笼统的表述城乡结合部一些问题，没有分清楚城乡结合部农村社区和城市社区两者间的区别与联系。59 城乡结合部农村社区基层治理的困境研究1.3研究思路针对现有研究中存在的不足，本论文将从以下几个方面进行改进和补充。在研究内容上，深刻阐述城乡结合部农村社区的瓶颈问题和寻找最佳的解决问题方案。本论文将以上海市松江区小昆山镇为例，重点研究城乡结合部农村社区在管理过程中所遇到的困境，找到它产生的历史背景、原因，用改良来争取根治的时间，找到适合它水土的范式。在研究视角上，本文将从基层治理机制的视角来指导城乡结合部农村社区的困境，在以前的研究中有利益关系的视角也有公共管理的视角，但根据目前的情况，用治理的视角更符合目前的环境。由于问题的复杂性和多变性，单一的主体无法适应这些问题，需要更专业团队研究这些问题，为解决这些问题提供专业的依据。而且由以前单一的主体转变为多主体参与与监督，达到治理的效果。在研究方法和研究对象上，本文注重实证的研究，通过对实地的调研，更加有效的把问题展现出来；本文与其他的研究最为本质的区别是分清楚城乡结合部中的农村社区和城市社区，城市在城市化过程中把一些农村社区纳入到城市中，最终使农村成为城市的一部分，在这个过程中会出现这种情况，农村社区一半被征掉，而一半没有被征掉或者说一半以上没有被征掉，但是肯定有部分土地被征掉了，这种变化使得原有的农村结构发生了变化，而我主要研究没有被征掉的那部分农村社区的困境。根据上述的情况，因此本文将通过对上海市松江区小昆山镇实地调研，分析上海市松江区小昆山镇农村社区基层治理存在的瓶颈问题，找到问题的原因，用治理的视角解决这些问题，为政府提供一份可行性较强的学术论文。1.4研究方法1.4.1数据收集方法(1)问卷调查法59 城乡结合部农村社区基层治理的困境研究问卷调查法是一种采用自填式问卷的方法，系统地、直接地从一个取自某种社会群体的样本那里收集资料，并通过对资料的统计分析来认识社会现象及其规律的社会研究方式。在2014年12月，我们通过发放问卷，调查了上海市松江区小昆山镇泾德村和永丰村的村民。通过对他们的调查来了解村民的基本情况、公共服务和公共设施的满意程度及其评价，来了解城乡结合部农村社区社会管理的现状。这次问卷调查总共发放了60份问卷，回收率95%。(2)深入访谈法除了应用一些客观性的和数量化的调查资料外，更重要的是需要从微观层面关注被调查者的主观经验感受。访谈法以其调查的深入性和对个体的焦点关注而具有独特的优势，它更多的是关注被调查者主观的、微观层面的感受，能够从被调查者主观的角度去了解城乡结合部农村社区在治理过程中所遇到的问题。基于此，本文选择了定性方法中的深入访谈方法，沿着一种微观分析的角度关注城乡结合部农村社区村委会工作人员的主观想法和真实感受，人物访谈主要是针对村民委员会的工作人员。在此次访谈中，针对论文内容，设计了1份访谈提纲，进行了2次访谈。与村委会工作人员的访谈内容涉及村委会的基本情况、本村的基本情况以及本村正常运作的资金来源等问题。笔者还通过自身所见所闻、亲身经历，整理了城乡结合部农村社区在治理过程中遇到的困境。在2014年12月，在上海市松江区小昆山镇选取了2名年龄在30至65岁之间的村干部进行深入访谈，了解他们在日常的管理过程中遇到的一些困境。1.4.2数据整理方法(1)内容分析法本人通过现有文献的阅读，在国家统计局、上海统计局与之相关资料的整理。通过在上海工程技术大学图书馆、上海图书馆等处查找借阅相关文献资料，以及利用中国知网，百度等网络方式加以补充，收集了73篇学术期刊论文以及外文3篇共和硕博论文15篇，统计局数据多份，并对其进行阅读和记录。然后搜集了相关政策文件40多份，其中，中央的法律政策文件10多份,上海市和松江区的政策文件以及其他相关的文本性资料30多份。这些文献资料的搜集和研究不仅为课题的研究奠定了较为坚实的理论基础，而且也为了解当前基层治理的全貌提供了较为丰富而全面的信息。(2)数据分析法数据分析将围绕“上海城乡结合部农村社区基层治理的困境研究调查问卷”59 城乡结合部农村社区基层治理的困境研究进行，将数据输入电脑，通过SPSS软件进行数据分析，并绘成图表。SPSS软件比较容易统计分分析的统计软件，本文运用SPSS软件中频数、条形图、饼状图等功能对调查问卷的数据进行统计，除此之外，本文也会用到EXECL，用更直观的图表展示上海市松江区小昆山镇农村社区现状。包括：主要了解城乡结合部的农村社区治理的组织架构、资源配置、人才队伍、公共服务供给和社会管理存在哪些困境等情况。通过图表直观的反映出上海市松江区小昆山镇城乡结合部农村社区基层治理的现状。2城乡结合部农村社区基层治理的基本概念与发展概况2.1城乡结合部农村社区基层治理的基本概念2.1.1城乡结合部在国外，有些学者将城乡结合部界定为“介于乡村和城市与城镇之间的区域、地带或缓冲区”Elson,M.J.GreenBelts:ConflictMediationintheUrbanFringe,1986(06).。有些学者认为城乡结合部就是建成区的边缘，具有区别于相邻地区独特的、混和的土地利用类型BroughtonF.FringeIssues[J].LandscapeDesign,1996(09):1-72.。还有的认为城乡结合部是具有城市导向的功能，并且最终会变为城市用地的区域GallentN.TheRural-urbanFringe:ANewPriorityforPlanningPolicy[J].Planning,Practice&Research,2003(03):383-393.。在国内，谢宝富认为城市化进程中，在城乡结合部地区它可以说是亦城亦乡而又非城非乡，是城乡二元矛盾的聚集地也是社会转型的前沿地，它与单纯的城市和农村社区相比有很大不同谢宝富.城市化进程中城乡结合部农村社区建设问题研究──以北京市城乡结合部农村社区为例[J].安徽师范大学学报(人文社会科学版),2014(01):29-34.。陈孟平认为城乡结合部在城镇化的进程中，随着城市产业和住宅区不断向郊区扩散，逐渐由以农村为主的城郊地带演变为兼有城乡特色的特殊空间。城乡结合部是城市与乡村两类性质不同的区域之间的过渡地带，是城市与乡村两种社区相互接触、混合及交融的地区，兼有城市与乡村两方面的特征，存在着相对较多的外来流动人口陈孟平.城乡结合部地区的制度安排、利益关系及调整[J].城市问题,2006(09):94-97.。59 城乡结合部农村社区基层治理的困境研究本文所述的城乡结合部是指在工业化、城市化的进程中，随着城市产业和住宅区不断向郊区扩散，逐渐由以农村为主的城郊地带演变为兼有城乡特色的特殊空间。2.1.2农村社区在我国关于农村社区研究的文献不是很多，不过近几年开始加大了这方面的研究，比如华中师范大学一批学者对村治的研究比较到位。在这几年的研究中，对农村社区的界定还没有达成共识，娄成武认为农村社区指的是以从事农业生产为重要谋生手段的人口为主的，并且人口密度和规模相对较小的社区娄成武,孙萍.社区管理[M].北京:高等教育出版社,2003.。于显洋认为农村社区指的是以农耕为主要生产功能或生活方式的社区，这种社区内的居民大多以农耕及其副业为主，居民的居住方式是以村落为主，而且村落的规模通常较小于显洋.社区概论[M].北京:中国人民大学出版社,2006.。本文中的农村社区主要是指原有的农村社区在城市化的过程中，把原有的农村社区演变为具有城乡特色的农村社区。主要表现为这个农村社区的人口分布不再是单一的农民，而是外来人员和本地农民组成，人口的密度也比原农村社区要大；人口素质也发生了很大的变化，每个成员的教育背景和程度不再单一，职业技能也不在以务农为主；由于征地，大部分村集体资产被征掉，正常运作的很少；可是它保留了原有的管理体制，它的资金来源和文化活动却没有变化。2.1.3基层治理在政策性的文件中关于对治理的描述并不多见，是在十八大报告中开始正式提出的，不过国内学者对它的研究可以说是有很长的历史了。由于研究的对象不同，在对基层治理的界定中也有很大的差异。国内学者毛寿龙教授认为治理是指政府对公共事务进行治理，它掌舵而不划桨，不直接介入公共事务，只介入于负责统治的政治与负责具体事务的管理之间，它是对于以韦伯的官僚制理论为基础的传统行政的替代，意味着新公共行政或者新公共管理的诞生，因此可译为治理胡仙芝.治理理论与行政改革[J].中国行政管理,2001(01):43-45.。钱玉英从管理学的角度说基层治理是指以乡镇、村或城市的邻里社区为基本范围，直接面对社会和居民，依靠治理机制，发挥各种社会力量，共同解决社会公共问题的活动钱玉英.城镇化背景下的基层治理:中国的问题与出路[J].苏州大学学报(哲学社会科学版),2008(05):1-4.。59 城乡结合部农村社区基层治理的困境研究本文所描述的基层治理是有条件的，在本文中基层治理是指以村民委员会为治理结构的基础，通过政府、村委会、社会等多方主体的参与，为村委会所管辖的农村社区居民提供公共服务，以实现共同的目标而进行公共事务管理的过程。2.2城乡结合部农村社区的变迁2.2.1人民公社时期的农村社区（1958-1978）在1957年的上半年，随着阶级斗争的加剧，我国农村开始进入人民公社时期，即后人所说的“一大二公”“三级所有，以生产队为基础”的时期正式到来，这个时期长达二十多年，直到改革开放才结束，也就是从1958年到1978年左右。在这个时期，国家把行政权力建立在农村社区上，形成了一套完整的行政官僚体系，对农村进行自上而下的直接控制。这导致了农村处于长期的封闭状态，而且农村的发展极其的稳定，存与村之间的交流很少，无法接触外面的新事物，长期处于落后的状态。在一个农村中，几乎所有人的身份都是农民，这种生产队为基本单位的农村，粮食就是他们主要的来源，他们的追求就是温饱问题。由于劳动力生产水平不高，经济落后使得他们居住的空间很差。不过他们有很高的文化共识，他们有共同的理念和目标，这让他们紧紧的抱在一起，这为农村管理提供了很大的条件，这也就解释了那个贫困年代的农民比现在的人的幸福感还要高。人民公社体制从辩证法的角度来说，有合理的地方也有不合理的地方，不合理的地方最直接的就是生产力的积极性降低，导致粮食产量的急剧下降，这使得政府不得不进行改革，在这个时期，有过一次重大的改革，就是1962年9月通过的《农村人民公社工作条例修正草案》规定：“生产队是人民公社中的基本核算单位，要实行独立核算，自负盈亏，直接组织生产，组织收益的分配，定下来以后，至少三十年不变”，可惜的是由于路径依赖没有实质的改变，产生的问题没有根本上得到解决，没几年这个草案就终结了。总的来说，这个时期的农村社区虽然产生了很大的变化，但还是保留了许多原有的农村结构，农村几乎没有遭受外界的入侵和破坏，还是以自然村的小农经济为主。59 城乡结合部农村社区基层治理的困境研究2.2.2改革开放后的农村社区（1978年以后）在改革开放初，也就是小平同志上台后，他进行了一系列的改革，对于农村社区这个领域，为了解决农民生产积极性等问题，全国开始推行家庭联产承包责任制，从原有的集权开始把部分权力下放到农村，农民开始有了一定的自主权，生产力开始活跃起来，农民生活开始变化。在1978年随着十一届三中全会的召开，农村社区的变化正式拉开序幕。与此同时，很多农村、郊区开始建立工业园区，很多农村开始被征地，绝大部分用于房地产的建设，村办企业开始兴起，当然一部分土地开始被城市吞并，直接产生的结果就是出现新型的领域——城乡结合部。此时他的人口结构的构成不完全是农民，而是有不同身份的人加入到农村社区的管理，比如外来务工人员、小商贩等。他们居住的环境开始产生变化，洋房、商品房等居住房对原有农村的居住结构产生巨大的冲击。由于外来事物的入侵，使得村民原有的文化认同开始动摇。在工业化初期，农村社区开始被城市化，村民开始把利益作为主要的追求目标。农村社区开始面临新型的问题，不过还不是很明显，村委会还有能留解决这些问题，村民之间、村民与外来人员以及外来人员之间的矛盾还不是很突出，总的来说所有的问题还处于初级阶段。到了工业化后期，也就是八十年代后期，城市中的一些企业开始向外流动，主要的方向就是郊区和农村，工业开始逐渐占用农业用地,使得的农村社区进一步变迁，使得农村工业区开始集中。不过与此同时，所伴随的新型问题也随之而来，此时的矛盾越来越突出，人们所追求的事物开始多样化。由于外界的入侵，农村开始与外界进行交流，文化共识被严重破坏。一方面，农村管理体制无法适应新的形式，农村大部分土地开始被城市整合、兼并。农村的人口结构开始变得复杂，村委会由单纯的服务对象演变为复杂的人员成份。另一方面，农村的运作资金开始出现短缺，由于它是农村社区而不是居委会，它的资金来源主要靠它村集体资产，很多村集体资产在城市化的过程中，大部分被破坏了。农村社区这个特殊空间面临这许多问题。59 城乡结合部农村社区基层治理的困境研究综上所述，改革开放后的农村社区发生了很大的变化，不管是它的人员成份、住房空间还是共同意志。不过这个过程也让村民自治制度变得更加完善。因为笔者所说的农村社区最后会被完全城市化，不过这些问题迫切需要解决。2.3城乡结合部农村社区基层治理的历史沿革2.3.1人民公社时期的农村社区基层治理在人民公社时期，农村社区的基层治理是很被动的。1954年，国家队基层治理进行了改革，建立了以乡镇为基础的基层政权，取消村级政权。随后主要实行的是政社合一的治理模式，主要表现为“三级所有，队为基础”，即“公社—生产大队—生产队”。以积分制的形式统一劳动、统一分配，几乎所有的服务都是按计划来提供，村民没有选择权，不过管理的效果是很好，可以说是高效率完成任务，及时解决问题，它具有很强的监控、管理和动员的能力。但是它最大的缺点就生产的积极性极差，因为这个体制造成很多机会主义者去“搭便车”。还有就是它的人才队伍是由上级任命，几乎不受公社人员的约束和监督，在处理问题的过程中，很多情况下把握不到问题的本质，造成人们的损失。2.3.2改革开放后农村社区基层治理的演变这个时期出现了两个基层治理组织，一个是乡镇政府的管理体制，它直接对村进行管理；另一个就是村民自治委员会，由村民自己管理自己，也就是属地化管理。从1980年村委会自发成立到它自己独当一面，经历了很长的历史。由于生产力的快速发展，全国很多农村开始自发的建立村民委员会，这些村民委员会开始承担农村的部分建设，在一定程度上起到了推动农村发展的作用。在1982年国家进行了重大的改革，不管是八二年的宪法，还是农村社区，根据村民的需要，扩大了村民委员会的职能，让他们开始管理农村的日常事务、维护治安以及建设和规划村庄。在1986年，中共中央和国务院发布了《关于加强农村基层政权建设工作的通知》，这条法令的颁布使村民委员会的地位更加明确，让村庄获得了空前的发展。到1997年底，全国已有60%以上的村庄已经建立了村民自治制度，真正地贯彻了乡政村治的制度，切实推动了村民参与乡村治理的步伐。在实践地过程中，不断进步。59 城乡结合部农村社区基层治理的困境研究3小昆山镇农村社区基层治理的现状分析3.1小昆山镇概况及典型性说明与调研过程笔者本次调研的地点是上海市松江区小昆山镇，重点调研的地点是小昆山镇的永丰村村民委员会和泾德村村民委员会，调研的内容主要有两个村的基本情况、村委会的基本情况、村集体资产的基本情况以及资金来源，除此之外，笔者们还采集了被调查人员的基本信息、本村的公共服务和社会管理状况等。3.1.1小昆山镇简介小昆山镇隶属上海市松江区，它位于上海市松江中心城区的西北部，2001年1月大港镇并入后重建小昆山镇。2002年6月撤销小昆山镇建立“上海松江科技园区”。2007年7月，撤销“科技园区”恢复小昆山镇行政建制。小昆山镇总面积为48.8平方公里，其中耕地总面积16.54平方公里，主要集中在镇西、北侧。现有8个村民委员会和6个居民委员会，6661户，19051人；人口密度为每平方公里628人。小昆山镇工业园区面积5.73平方公里，属市级试点工业园区，园区自2002年启动以来，已有包含台湾阳明物流在内的100多家台商及外商投资企业和许多国内民营企业落户小昆山镇。园区主要以微电子产业为中心，IT系统产业、物流产业为主导，集物流、仓储等为一体的现代化高科技园区。而且工业园区土地开发面积4261.9亩，目前完成批准用地2980亩，园区将一些闲置土地进行了重新规划和利用，建成了标准厂房供企业租赁，目前已建标准厂房面积15万平米，尚剩2万平方米。全镇农业基础设施较好，现有已建粮田基础设施面积8220亩，已建好设备菜田面积1600亩。本次重点调研的是永丰村和泾德村，永丰村位于小昆山镇西北角，东与荡湾村相邻，南与汤村村相邻，西北与青浦区相邻。全村总面积为5.3平方公里。共有10个自然村，19个村民小组，全村共有617户，总人口1993人，其中居住在永丰村的人口有657人。落户永丰村的工业企业有5家，工业产值大，为本村的建设提供了很大的资金扶持。59 城乡结合部农村社区基层治理的困境研究泾德村于2000年10月26日，由原界泾村和大德村两个村合并而成。泾德村东靠大港工业园区，南至古浦塘，西至青浦，北至面丈江，全村总面积4.29平方公里。全村有15个村民小组，576户人家，户籍人口1809人。在村外来流动人口2300名。本村2008年集体经济可支配收入212万元，2008年农民人均纯收入11230元。建成了占地2500平方米的集文化活动、娱乐休闲、茶室及拥有健身和康复以及诊疗为一体设备齐全的文体活动服务中心。3.1.2小昆山镇典型性说明首先本次调查我们选择了位于上海市松江区的小昆山镇，因为它具有典型性,随着城镇化进程的不断演进，小昆山镇也处在城市化进程的过渡期，农民的土地资源不断的被征用，它们从此成为了失地农民。又因为小昆山镇处于经济发展的过度区域，它的主要特征有人口流动性强、产业结构转移力度大、工业化程度不断增高、社会问题复杂多样等特点，目前它有属于自己的工业园区，它为小昆山镇的居民和外来务工人员提供了就业机会，增加了本镇的财政收入。小昆山镇目前的经济模式是农业-工业相结合的方式，工业化程度不断加强，大量外来人员开始向这里聚集，使得它的人口分布发生了变化，人口密度越来越大，这使得小昆山镇治理的困境越来越多。这些事情符合上海大部分城乡结合部地区的发展现状。其次根据资料显示近年来该镇经济发展快，村民年收入不断提高，符合上海农村经济发展的趋势。随着城市化进程的不断推进，小昆山镇也处在城市化进程的过渡期。它所产生的新型问题有很强的研究价值，这与大部分城乡结合部地区大致相同，对它的研究可以为其他城乡结合部地区起到借鉴的作用；此外，社区类型不再是单纯的农村社区或城市社区，它是一种兼有城市和农村性质的特殊社区，它处于农村社区向城市社区过度的阶段，这也完全符合上海城乡结合部地区农村社区的发展现状，吻合度很高，小昆山镇具有很好的代表性。最后从客观的角度来说小昆山镇距离笔者的居住地比较近，便于进行实地调查和收集数据，在小昆山镇我们有很多资源可以利用，并且笔者对这一块区域比较熟悉，调研的困难会小很多，而且调查的效果可能会好一些。59 城乡结合部农村社区基层治理的困境研究3.1.3小昆山镇调研过程(1)启动阶段在正式调研之前，笔者们做过很多前期的准备，主要分为四个模块。首先，资料的查找与整理。笔者们查找资料的主要的目的就是想要了解小昆山镇的一些基本情况，了解访谈对象的基本情况，以防在访谈过程中的尴尬局面。资料收集的途径主要是小昆山镇的官网和松江区的统计年鉴。当然根据三级目录的要求，笔者在知网上下载很多能够反映城乡结合部农村社区基层治理的资料，所有的资料都进行了梳理，然后归档保存。其次，问卷设计和访谈构思。问卷主要从三个角度进行设计，即被调查人员的基本信息、公共服务供给和社会管理。访谈构思主要根据三级目录的要求，笔者从三个角度进行访谈，即本村的基本信息、村委会和资金来源基本情况。访谈的目的是为了了解城乡结合部的农村社区治理的组织架构、资源配置、人才队伍存在哪些困境？这两个过程花了很久的时间，因为它们要通俗易懂，而且又要贴切主题，还要控制题量，这个难度真的很大。所以修改了很多次才基本满足要求，不过话又说回来它真的挺锻炼人的。其三，进行试调查。这个过程难度不是很大，因为只做五份问卷，目的在于查找问卷的短板，还有一个目的是笔者熟悉趁车的路线和了解调查环境。最后，物质准备和访谈对象的联系。因为笔者要发放60份问卷，所以需要一些小礼品。这个经验是从毕业了的学长、学姐哪里得到的。因为无礼品填写问卷很难做，笔者的小礼品是铅笔和小香皂。访谈对象的联系主要是打村委会办公室电话预约和熟人介绍。最终确定为永丰村和泾德村的工作人员。这四个模块做下来收获很大，也遇到过很多问题，尤其是联系访谈对象的时候，很多人都不愿意，最后通过熟人介绍才勉强答应。(2)实施阶段本次笔者把调研过程分为两次：第一次是问卷的发放，也就是2014年12月29日。第二次是访谈，访谈的对象是永丰村村民委员会和泾德村村民委员会的工作人员各一名，时间在2015年1月6日。下面笔者具体介绍下笔者怎样进行调研和访谈的。59 城乡结合部农村社区基层治理的困境研究第一次调研时间是2014年12月29日星期一，笔者和公管一班的3个人一起去的，笔者们之所以选择星期一去发放问卷，笔者们有两方面的考虑，一个是笔者试调查的结果，笔者发现星期一大多数人都在家，有足够的被调查对象；另一个是笔者们四个人在星期一都有时间，笔者们可以结伴而行。因为笔者们四个都是男生，并且都住在同一栋楼，所以笔者们集合是很方便的。笔者们四个人早上九点整从松江大学城三期公寓出发到立信会计学院站等候松江20路，半个多小时之后笔者们在小昆山汽车站下车，换乘松江82路在永丰村站下车，十一点半左右，笔者们到达了永丰村，因为笔者们是第一次到永丰村，很多情况笔者们都不是很了解，不过幸运的是今天的天气不错，不仅有太阳而且也没有前几天那么冷，风也不大。总的来说，今天很适合笔者们调研，因为调查的课题不一样，所以笔者只能单独行动。背着自己的小礼品，手上拿着问卷开始去发放，找半个多小时没有大量的人群聚集。笔者没办法只能继续，只要看见一个人笔者就说：“您好！打扰了，您能帮笔者做份问卷吗？有小礼品送的。”不过小礼品的“诱惑”还是蛮大的，再加上笔者的问卷就一张A4纸，它的题量不是很大，有好几位阿姨都愿意帮笔者做问卷，麻烦的是每一位阿姨都需要笔者去解释题目，因为她们识字不多。当然除了阿姨还有一些学生和外来务工人员。说实话调研过程中时间过得真快，笔者看了下时间，三点多了，笔者开始往回走，不到几分钟他们打电话过来准备去泾德村调研。笔者们在永丰村站乘坐82路开始返回到小昆山站下车，笔者们换乘松江83路到港德路泾德路站下车，这个时候差不多快下午四点了，这个村笔者是比较熟悉的，因为笔者上次试调查过，所以下车后，笔者可以说是轻车熟路，笔者直奔人们喜欢休闲的几个场所，拿着小礼品发放问卷，这个效率真的是快，两个小时多一点，差不多做了30多份问卷，笔者总结了下这个原因，一是因为就像他们自己说的他们经常做问卷，所以他们不会反感这个事情；二是因为笔者踩点过这个地方，所以笔者比较熟悉；最后就是有小礼品，大家愿意帮你做。六点二十三的时候，笔者们已经坐上了回校的松江20路，为什么笔者对这个时间点记得这么清晰是因为笔者们真的太饿了。这次的调查时间很赶，笔者们所有人都很累，而且还很饿。不过幸运的是笔者们完成了这个任务，这比什么都好。这次的59 城乡结合部农村社区基层治理的困境研究调查在永丰村的困难最大，大家的回答几乎都是没时间。而泾德村做的很顺利，并且困境也少很多。总的来说，对这次的调查笔者比较满意。第二次访谈的时间是2015年1月6日星期二，这次的访谈是笔者独立行动的，笔者第一个访谈的对象是永丰村村民委员会的工作人员，这个工作人员陈阿姨是笔者所住宿舍的宿舍管理员联系的，宿管大叔是永丰村的村民，他与村委会的工作人员比较熟悉。笔者求他联系的，陈阿姨人很好并且打电话说叫笔者1月6日过去。关于泾德村村民委员会的访谈，笔者自己打电话联系的，这也是笔者打这么多电话唯一成功的一个，接受访谈的人是村支书。笔者对这两个人访谈过后，笔者发现他们人真的很好，笔者主要问他们村委会的基本情况和资金来源，他们都会很好的回答，不过笔者觉得还是很模糊，很多问题他们不会正面回答，虽然他们没说，但笔者知道可能有的东西过于敏感，不方便透露。因为访谈的时间不是很长，笔者八点出发，中午笔者就回到学校。这次的访谈没有上次发放问卷那么累，就是很快的完成了，通过与两个村委会工作人员的交流，笔者的感触很多，首先是发现了很多问题，比如村民不像以前那么容易管理，村民的需求开始变得多样化，很多外来人员在村里租房子，人员流动大，不好管理。还有就是资金的问题，村委会正常运转的资金来源是个大问题。没有足够的费用去支撑活动的运转。(3)整理阶段经过两次的调研，笔者没有把调研的资料放在一边不管，而是对所获取的资料进行了整理。笔者整理的资料主要分为三部分，首先是对调研过程中所拍的照片进行整理，这部分的内容主要产生于第一次调研。其次是对问卷的整理，借助的工具主要是SPSS，笔者把问卷的数据录入到SPSS中，然后笔者对数据进行分析，对数据的分析还用到了excel，把分析好的图表进行分类和整合。最后就是对访谈内容的整理，这部分的工作还是蛮难的，除了录音效果不是很好，最主要的是对问题的回答模棱两可，内容的有效性很低。三个部分的资料整理好后，笔者把它保存于文件夹中，至此完成了这个调研工作。59 城乡结合部农村社区基层治理的困境研究3.2小昆山镇农村社区基层治理的主体这部分的内容主要来源于笔者的访谈和资料收集，通过笔者的访谈发现城乡结合部农村社区基层治理的主体主要是小昆山镇人民政府和村民自治委员会。小昆山镇人民政府主要对村委会进行工作上的指导，它不直接参与村委会的日常工作，它主要采取的是自上而下的管理，它对城乡结合部农村社区的治理起到监督和引导的作用。村委会是直接参与农村社区管理的主体，农村社区的日常运行都由村委会推动，通过这次的访谈，笔者发现村委会的职能发生了一些变化，它不同于单纯农村社区的职能，开始向居委会的职能转变，但与居委会又不完全一样，它有其自己的独特性。3.2.1镇级人民政府镇级人民政府一直在基层治理中充当着重要的角色，是国家基层的政权机关和最基本的独立行政单元，就我国的行政体制而言，在很多文献当中被认为是最基层的行政单位，它处于中间区域一边是农村另一边是城市，尤其是对农村，它起着指导和扶持的重要作用，它是党和政府联系人民群众的重要枢纽，所以了解他的职能就显得很必要。它主要有两个职能，即管理和服务的职能。对乡村社会进行管理，是政府的首要职能，包括：其一是贯彻执行上级的各项方针政策并开展定期宣传教育工作，加强社会治安综合治理并严格交通和消防管理，做好防火救灾工作，依法处置违法行为；其二是加强综合治理，妥善处理突发性、群体性事件，调节和处理好各种利益矛盾和纠纷；其三是组织实施义务教育，普及科学技术知识，开展群众性文化、体育活动，加强人口和计划生育、妇幼保健工作，做好青少年和老年人保护工作。59 城乡结合部农村社区基层治理的困境研究通过调查发现镇政府的日常管理项目落实的很到位，比如，随着夏季的到来，气温也伴随着升高，夜间流动摊点也开始不断增加，直接影响了某些路段的交通出行和市容环境。经过相关执法人员在前期的多次蹲点调查，在基本掌握其分布状况和经营时间的前提下，镇分中心综合执法队会同城管中队于4月30日晚17时，进行了突击整治。发现有多处违法摆摊的地点，执法人员经过三个多小时检查、整治查处了多处违法的摊点，暂时扣押了许多摆摊工具，相关负责部门通过这件事情加强了相互的协作，初步形成了长期有效管理运作机制，为以后的社区管理工作奠定了基石，使得社区的市容、环境得到了很好等等，这些都很好的体现了镇政府的管理职能。对乡村社会提供服务，是政府的重要职能，包括：其一是加强农村社区的文化建设和繁荣农村文化，通过政府购买和专人委派的两种方式来进行，以丰富农村社区居民的精神需求，形成健康文明的新农村；其二是建立公共服务保障体系，为农村社区提供公共服务，完善和转变政府职能，做好扶持和培育农村社区的工作；其三是指导和帮助村民委员会开展组织建设、制度建设和其他日常工作。通过调查发现镇政府的服务项目有很多，比如，今年4月是我国第27个爱国卫生月，今年我镇的活动主题是“全民参与爱国卫生，共建共享健康小昆山”。资产公司应上级要求，加强宣传动员，开展垃圾分类活动，提升员工环保意识，助力我镇生态文明建设。宣传期间，资产公司通过介绍垃圾分类的意义、张贴宣传资料、添加“松江健康促进”微信等方式，提高职工公众对爱国卫生文明创建的知晓率与参与率。活动期间，办公室带头，在公司范围内先行先试，在室内放置可回收和不可回收垃圾桶，并用垃圾袋装垃圾进行分类，让员工养成倒垃圾的好习惯。启动以来，资产公司收集到可回收垃圾废报纸6千克，有害垃圾灯管13根、硒鼓2个，分类的垃圾都得到了及时的“善后”处理，避免污染环境。又比如，2012年春季公益性现场招聘会信息的招聘信息的发布以及相应提供的培训和就医服务；吴女士，38岁，永丰村村委会办事人员。她说：“59 城乡结合部农村社区基层治理的困境研究近几年来我们永丰村的外来人口不断增加，村里的土地好多都被征用了，有的被用作公司的厂房，目前我们村有五家注册公司，吸引了大量的外来务工人员；有的用作城市的基础建设，比如老年人娱乐设施等，还有的被划分到其他居委会或成立新的居委会。这些都给我们的管理和服务带来了很多困难，不过镇政府很支持我们的工作，镇政府会派两名优秀的党员到我们村定岗实习，我就是其中的一员，不过后面我选择留下来，因为我喜欢这里村民的热情和尊重；镇政府也会对我们举行定期的培训，比如教育群众路线的培训、消防安全演练等，我们的工资镇政府也会补贴一部分，很多村里的决策都会上报镇政府，镇政府会及时地给出一些建议，工程的运作也会委派专家进行指导，我记得厂房选址的时候就有专家来指导，今年拨了一部分资金鼓励我们村成立专项自治组织，我们村目前有巡逻队、志愿者天使队以及调解争议社，还有几个目前正在筹划中，虽然大部分花销都来自我们的集体资产，但是我们有镇政府这个主心骨，我们做什么事情很有激情。这些都能反映出镇政府的便民服务。它与本文所阐述的基层治理不一样，可是它起到承上启下的作用，因为它是连接城市和农村的纽带。改革开放后，经济的快速发展，导致城市开始扩张自己的领域，这种变化使得镇级人民政府适应不了这种状况，为了更好的解决问题，它进行了几次改革，它把权力下放到村委会或其他组织，从而对村委会进行直接或间接管理，因为仅凭它自己解决问题已经是不太现实了，它对所遇到的问题已是力不从心，它不得不精兵简政，充实自己的人才队伍，把一些专门的社会组织拉进到自己的日常管理中，除了专项的资金扶持和服务，它也通过购买服务的方式为百姓提供优质服务。3.2.2村民自治委员会村民自治委员会是村民选举产生的群众性自治组织。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》规定，村民委员会具有如下职能:其一是办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷和协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。其二是合理规划和使用村集体资产和其他资源，建立可持续的资源供给机制，学会保护和改善居住环境。其三是直接提供公共服务和基础设施，做好便民服务工作，为农村社区居民提供优质的公共服务。59 城乡结合部农村社区基层治理的困境研究通过调研发现泾德村做的还是很好的，比如，4月25日至4月26日，泾德村农保60周岁以上，镇保65周岁以上老年人前往镇社区卫生服务中心进行健康体检。在体检前期，本村做好老年人数的摸底，做到不错、不漏。同时考虑到有的老年人居住在其他镇或松江城区，体检单子不易送到，村委会通过村民小组长电话联系和安排村工作人员在医院门口发放体检单子相结合方式，使本村的老年人都能准时参加体检。每年一次的老年人健康体检使得老年人对自身的身体健康状况有所了解，对于身体上出现的一些疾病也能够得到及时的医治。又比如，集体资产分配关系到村民的切身利益。近日，泾德村根据镇相关部门的工作要求，召集村民小组长等召开了工作会议。会上，村党支部书记要求村民小组长梳理有农龄及土地份额的人员（发放社员证人员），收取他们的银行卡及身份证复印件，并做好登记。为确保无遗漏，无差错，村委会要求相关工作人员要认真对待，做到细心、耐心。本村集体资产分配银行卡收取工作从3月17日开始，最迟在3月29日全部结束，不延误集体资产的分配发放。在此次的访谈中笔者发现永丰村村民委员会和泾德村村民委员会直接参与农村社区的治理，它主要从事本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。村民委员会一般由主任、副主任和委员三至七人组成。领导班子产生依赖民主选举，每三年选举一次，没有终身制。这两个村由于是靠近城市边缘的农村，它治理的对象是比较多的。王阿姨，51岁，原泾德村书记助理，现任村民调解委员会负责人村委会委员。她说：“我是土生土长的泾德人，我经历我们村的很多变化，以前我们村可以说是乡下，我们是踏踏实实种地的农民，大家的需求都很简单，管理起来也容易，现在完全变了，我们村大部分被征用了，很多人都不种地了，还有很多人般到市区和镇上，不过外来人员倒是增加不少，这给我们管理带来很多困难，以前每一户我们都很清楚，现在流动性过大，几乎每个星期我们都要去登记，常住人口不多，治安也比较糟糕，我们村有两个专门的巡逻队，都是村委会牵头成立的，归村委会直接领导，我们的调解委员会是我牵头成立，村民比较相信我，我调解过很多起矛盾冲突；有时候我们几个委员要村民家去摸底，对困难户进行针对性的帮助，村民反映的问题我们能解决的尽力解决，比较严重和典型的我们会上报镇政府，我们村委会经常会举行像垃圾分类的活动，以增进村民之间的感情，我很有相信应对目前的这些困境。”3.3小昆山镇农村社区基层治理的对象通过问卷的发放和访谈，笔者发现服务的对象发生了巨大的变化，不在是对纯农的服务，它的服务对象开始变得复杂。随着城市化的加剧，永丰村和泾德村人员结构发生了变化，现在主要分为三种形态，即原生态农民、外地农民和外地城镇居民。59 城乡结合部农村社区基层治理的困境研究3.3.1本地农民本地农民主要分为两部分，一部分农民继续留在本村，它们主要的收入来源就是租赁房屋获得的租金以及农产品的出售回报，还有一些人在大学城的各个学校做环卫工人，这也是他们主要的收入之一，通过调查我们还发现这部分人的人口分布主要呈现为：中老年人和小孩居多，差不多占到这部分人的83%。另外一部分人虽然户籍还在本村，但本人已经不在这里居住，主要有两种情况，一是它们到市区、镇买了房子，选择在市区、镇定居下来；二是他们到市区、镇发展，在市区、镇就业，几乎不会选择回来，这部分人的人口分布为：青壮年居多，大部分以第二代家庭的形式呈现，它们从事的工作也各不相同，有服务岗位的人，也有技术岗位的人等等。按户籍分配资源要求，这两部分人当然是本村服务的对象。但是它们的需求与以前相比有很大的变化，通过调查发现它们主要关心的问题是它们的就业、老人的生活保障、农村医疗卫生以及子女的教育问题。笔者通过调查发现永丰村全村共有617户，总人口1993人，其中居住在永丰村的人口有657人；泾德村全村有15个村民小组，576户人家，户籍人口1809人。在抽样调查中发现有63%的被调查者表示它们比较关心它们的就业，由此可见，大部分村民很关心的还是他们的就业，他们认为就业才是解决问题最有效的方式，调查发现青壮年对这部分的需求最大，希望村委会能提供就业咨询和就业服务，当然老年人对工作也有需求，它们自我感很强，觉得自己还能为社会服务，但是社会在他们的岗位很少，希望村委会有这方面对口服务。73%的被调查者关心老人的生活保障，由此可见，大部分人对老年人的生活保障问题关注度比较高，因为调查发现部分老年人的保障程度低，很多本村的青壮年都到市区和镇上工作了，对老年人的很难照顾到，而老年人有不愿意跟着他们的孩子出去，对于这部分的问题本地人最为关注，希望政府或村委会能帮助解决。47%的村民表示关心农村医疗卫生，农村的医疗卫生也是颇受关注的，不过医疗制度比较完善，大家关心的医保的统筹范围，希望把大病也划入医保的范围，还有就是医疗服务专项服务的使用问题，很多人都不懂有哪些医疗服务，希望可以定期的宣传，获得真正的收益。59 城乡结合部农村社区基层治理的困境研究33%的被调查者关心子女的教育问题，这部分问题主要出现在务工人员的子女教育问题，他们希望自己的子女可以和本地孩子一样都获得相同的教育资源，还有就是本地人的担忧，由于城市化的加剧，教育资源已经完全不能满足本村的需求，他们希望政府加大这个地方教育资源的投资。见图3.2(a)。图3.3(a)农村社区务农人员关心的问题数据来源：《上海城乡结合部农村社区基层治理的困境研究调查问卷》（见附录）3.3.2外来人员59 城乡结合部农村社区基层治理的困境研究外来人员的成份比较复杂，主要分为三大块，第一块持外地农村户口的务工人员，主要是农民工，这部分外地农民工是新加入本村的，他们通过租赁本村的房子暂时居住在这里，他们主要从事简单的工作，他们所获得的薪资并不高，他们在本村所占的比例是还是比较高的，这部分人由于流动性比较大，对它们的管理一直都是一个问题，它们需求的差异性比较大，主要原因是它们的职业身份差异比较大，它们中有农民工、工人、学生、有白领等等，它们的需求是不一样的，它们主要以中年人为主，也有一些青壮年；第二块是持外地城市户口的务工人员，它们也是本村的一部分，但是比例不是很高，这部分人也是以中年人为主，它们在村注册的公司上班，它们主要的需求就是公交车的班次可以多一点、可以参加村委会的日常管理等，村委会对他们的管理要相对容易一些；第三块是本地持城市户口的人，这部分人几乎都是老人，它们选择这里的原因就是养老，这部分人的需求是最多的，总希望有以前居住地的待遇，村委会对这部分人是最容易管理的，但也是最能制造麻烦的人群，有时候村委会也很无奈。笔者通过对永丰村和泾德村的调查发现永丰村总人口1993人，其中外来人员1336人，占总人数的67.03%，在这部分调查中，首先农民工的比例是最多的，他们选择在这个地方居住的原因很简单，就是因为这里的房租很便宜，各种生活消费也不高，能满足他们的基本需求，他们唯一担忧的就是子女的教育问题，但是村委会却有他们的苦恼，他们发现农民工很难管理，主要是因为文化差异，大家很难聚合到一起，整体素质有待提高，不过村委会主任也说：“农民工很单纯，喜欢直来直去，待人真诚，就是有的工作很难做通；他们还有一个需求就是村委会能举办一些娱乐活动和一些娱乐设施，以及建立一个自己的菜市场或者允许个体户销售农产品。其次被调查人员还有工人、学生和少部分白领，他们的要求又各不相同，工人可以说是半个上海人了，他们很早就来到上并选择定居下来，他们已经习惯了这里的生活方式，而且部分人充实到村委会中，成为村委会的一员，他们主要的需求就是养老问题，在村委会他们的主要工作就是和外来务工人员打交道，帮他们解决生活中遇到的一些具体问题。最后学生的要求就是希望可以到好的学校上学，希望开设上海话的课程，这样就可以融入到本地的儿童伙伴中；少部分白领的需求很多，他们最希望是村里有自己的图书馆，可以满足他们精神上的需求。”泾德村总人口4109人，其中外来人口2300人，占总人数的58.24%，对于泾德村情况也和永丰村差不多，唯一的区别就是外来人员还不算太多，管理起来还比较容易，外来人员主要还是以农民工为主，有趣的是这里的农民工有点像家族式，他们之间大部分都是亲戚朋友，所以流动性比较弱一些，管理起来也比较容易，可是他们的需求却很多，他们希望可以落户上海，解决上海户口，他们希望可以参与村委会的日常管理工作，他们还希望有自己的商铺以及有村图书馆，除此之外，他们希望。由于它们之间职业和文化教育程度的不同导致它们的需求也不同，尤其是精神层面的需求，村委会在很大程度上满足不了它们。见下图3.3(b)。59 城乡结合部农村社区基层治理的困境研究图3.3（b）农村社区的人口结构数据来源：《上海城乡结合部农村社区基层治理的困境研究调查问卷》（见附录）3.4小昆山镇农村社区基层治理的内容我调研的两个村它们日常工作的内容主要分为两块，一块是本村公共服务的供给情况，另一块是本村的社会管理情况。这也是它治理状况的一个标准，从中我们可以看到基层治理的一些问题和成果。3.4.1农村社区公共服务的供给近郊农村的公共服务的项目不是很多，大多数都是一些便民服务，比如农村的治安巡逻，我调查的这两个村都有治安巡逻队，它们五个人为一组，由村民组成，它们工作的时间是晚上七点半到九点半，主要的任务就是提醒村民防火防盗。还有一个就是成立了调解室，这个工作室是由一群有声望的阿姨组成，这调解室的成立时间不长，主要因为近几年两个村开始被城市化，永丰村和泾德村处于城乡结合部，这使得不同的人之间，在加上复杂的环境，邻里之间的矛盾在所难免，这是成立调解室的初衷。它们的工作宗旨是“以诚待人、以理服人、以心取人”。在此次针对基本公共服务的调查中我们便民服务不多，主要有上门体检/打针服务、日间托老服务、老年人陪伴服务以及房屋/水电维修和家庭照料服务，见图3.4(a).59 城乡结合部农村社区基层治理的困境研究图3.4（a）农村社区公共服务的状况数据来源：《上海城乡结合部农村社区基层治理的困境研究调查问卷》（见附录）从上图中我们可以看到有的项目的推进强度不够，很多人都不知道自己的村有这个项目，对村民的需求有待调查，以便为村民更好的提供所需要的服务。3.4.2农村社区的社会管理农村社区的社会管理是一个很复杂的过程，尤其是在城乡结合部地区的农村社区，它们的变化更复杂。我们认为，在本次的调研中，农村社会管理主要是指镇级人民政府、农村自治组织、村民为为维护农村社会秩序、社会稳定、社会发展和社会公正，依法采用各种方式对农村事务、社区生活和社区自治组织进行综合性管理的活动。首先是近年来,上海城市规模发展迅速,以往的城市市郊部分逐渐趋于城市化，在这个过程中，出现的新型问题需要有专门的手段解决，要有很强的针对性，对农村社区管理理念的转变是一个很大的挑战。通过对小昆山镇城乡结合部地区的调查以及对村庄管理干部的采访以后,我们发现原来的城乡结合部管理体制存在很大的弊端,己经不能适应目前城乡结合部的发展需要。59 城乡结合部农村社区基层治理的困境研究$Q11FrequenciesResponsesPercentofCasesNPercent您所居住社区的村民委员会都开展哪些工作a人口登记4925.9%92.5%计划生育管理4523.8%84.9%农村低保评定3820.1%71.7%新型农村合作医疗的落实2412.7%45.3%农村养老服务2915.3%54.7%农村村民就业管理42.1%7.5%Total189100.0%356.6%a.Dichotomygrouptabulatedatvalue1.图4.1（c）社区的村民委员会开展的工作数据来源：《上海城乡结合部农村社区基层治理的困境研究调查问卷》（见附录）此次对农村社区的村民委员会开展的工作调查发现，有92.50%的被调查者说他们遇到人口登记的事情，84.90%的受访者表示见过或听说过村委会进行计划生育管理工作，71.7%的被调查者见到过村委会的低保户的评选工作，45.73%的受访者经历过询问，它们是否参加新农村医疗，54.7%的受访者参加过农村养老服务的宣讲会，大部分人说没见过村委会推进村民就业工作，大部分都是自己完成，见图4.1(c)。59 城乡结合部农村社区基层治理的困境研究图4.1（d）农村社区的环境状况数据来源：《上海城乡结合部农村社区基层治理的困境研究调查问卷》（见附录）此次对本地居住环境的评价的调查表明，主要集中在两大块，就是满意和一般，其中对农村医疗卫生有46.55%的人认为一般，对农村社区治安的监管力度有36.21%的认为一般，对农村的公交设施37.93%的人认为一般，见图4.1(d)。做好城乡结合部农村社区的基层治理工作，最重要的就是完善、理顺管理体制机制。在城乡结合部农村社区的基层治理工作中出现的一些问题，除跟个别执法者本身素质有关以外，归根结底都可以归结为体制问题。目前城乡结合部农村社区的基层治理工作的现状离法制化、规范化、制度化、科学化的高水平城乡结合部农村社区的基层治理工作还有一定的差距。其次是由于社会管理的复杂性，不易测量，我们主要通过村民所参加的活动来反映社会管理的状况，此次针对参加村会活动的调查发现，75.86%的村民参加过村民交流座谈会，86.21%的人参加过秋季灭鼠活动，34.48%的受访者参加过群众路线教育实践活动总结会，94.83%的人参加过志愿者参与垃圾分类分拣，51.72%的被调查者参加过参与消防应急疏散演习，36.21%的人参加过爱心协会慰问辖区困难老人，5.17%的人参加过“禁毒预防艾滋病”宣传活动，从中我们可以看到垃圾分类分拣比例最高，见图3.4(b)。59 城乡结合部农村社区基层治理的困境研究从这些调查的数据中我们不难发现，停留在一些具体的问题上，在精神文明方面的管理的效果不理想，由此可以知道社会管理的有效性很差。图3.4（b）农村社区举办的活动数据来源：《上海城乡结合部农村社区基层治理的困境研究调查问卷》（见附录）3.5小昆山镇农村社区的治理资源在这两个村的访谈过程中，笔者专门的询问了一下，这两个村的治理资源的来源和状况。我从三个视角来阐述永丰村和泾德村治理资源的现状，即“政府财政拨款、村集体资产和村民文化共识”。3.5.1政府财政拨款政府财政拨款主要是指政府无偿拨付给农村社区的资金，这些资金主要用于农村社区的公共服务事业建设，乡镇政府与乡镇财政的职能应该是：提供适合本辖区范围内生产和农民需求的公共品和服务。这些公共品和服务包括：其一是农村社区的公共服务项目，如公共安全、民事纠纷处理、乡村道路建设、防洪、灌溉排水、土地整治等；其二是社区自治组织的培育，扶持和发展社区自治组织，比如志愿者组织、消防安全巡逻队、矛盾调解处；这里所说的政府财政拨款主要指的是小昆山镇对永丰村和泾德村的资金支持，这个力度没有居委会的力度大，主要的投资是在一些简单的服务上。主要原因是村委会有自己的村集体资产。59 城乡结合部农村社区基层治理的困境研究通过调查发现小昆山镇拨款给泾德村和永丰村的资金主要集中在两个部分，其一是公共服务项目，主要有科普信息、教育资源、文化体育、社会保障、社区卫生、老年协会、人口计生这几大块。其二是基础设施，主要是老年人的娱乐设施、公路建设、灌溉排水。通过访谈发现小昆山镇通过两种方式对泾德村和永丰村提供这些服务，第一种方式是镇政府把资金直接拨给村委会，让他们自己用这笔资金来服务本村村民；还有一种就是政府购买社会服务，让这些社会组织提供服务给本村村民。这两种方式都有缺陷，就是村民真正需要的东西没有被反映出来，政府与村民没有建立相互交流的途径，造成很大的资金浪费。根据调查到的数据显示：2015年的财政支出情况，教育支出3940.3万元，其中普通教育为45万元，成人教育为3801.7万元，进修及培训为28万元，其他教育支出65.6万元；科普活动支出6万元，图书馆支出10万元，文化活动和群众文化为523.13万元；体育支出为30万元，社会保障和就业支出为8779.2万元，公共卫生支出2111.97万元，城乡社区支出为2430.1万元，住房保障支出为139.37万元。这是2015小昆山镇政府的支出情况。王阿姨，51岁，原泾德村书记助理，现任村民调解委员会负责人村委会委员。她说：“您刚刚问我，镇政府对我们泾德村财政支持状况，这个在我这里没有明细，但我知道我们的很多项目都是上面扶持建立起来的，比如我们乡村道路建设、灌溉排水、土地整治等，这些项目早些年就完成并投入使用了，这些项目每年的缮修费上面都会拨款一部分给我们，大部分还是由我们自己出；此外，今年增加了好几个公共项目，比如老年人文化活动室、新的基础教育小学在本村落成以及垃圾分类活动周和为孤寡老人送餐服务，这些项目的资金完全来自镇政府的拨款，而我们主要是出人，我们很高兴政府能支持我们的工作，这使得我们村在城市化的进程中要从容的多，不过在使用拨款资金的时候，我们使用资金的权限是很严格的，这与我们的本质需求还是有一些出入，很多我们想要的项目没有获得批准，我们需求不强的项目倒是要大力扶持，比如我们想建村图书馆和村福利院，项目倒是批准了，可一直都没有获得资金的支持，要我们自己出这钱，因为已经有镇图书馆和镇福利院；我们处于非农非城的尴尬处境，政府不会像居委会那样的扶持我们，值得高兴的是我们的村集体资产完全足够我们的日常支出。”59 城乡结合部农村社区基层治理的困境研究3.5.2村集体资产乡村集体资产是指归乡（镇街）、村集体全体成员（社员）集体所有的资源性资产、非资源性资产，主要有集体所有的土地、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面等自然资源，这里主要是指土地资源。通过访谈调查我们可以知道永丰村目前有农田面积3200亩、鱼塘面积550亩、宅基地面积600亩，有五个租赁厂房的企业,这些企业基本上是盈利的，除此之外，通过为外来务工人员租赁房屋来获取租金。这些租赁资产再加上政府的小部分投资，它的财政收入还是比较大的。不过目前的现状是原有的村集体资产几乎被征地和租赁出去了，被征地部分的征地款直接按户籍人口分给村民了，租赁获得的资金用途主要分为了三块，第一块是投资本村的基础建设，第二块是村委会的运转，第三块是以福利的方式分给村民，其实通过访谈知道，他们的资金缺口很大，有时候连前面的三块都不能保质保量的完成，村民的抱怨声很多。对于外来务工人员，它们的牢骚就更多，因为很多情况下都要先考虑本地的村民，笔者记得陈阿姨说过，资金的来源是重大的问题，它们希望城市化快一些，把它们转变为居委会，这样的话政府就会统一管理。泾德村地理位置优越、交通便捷，近几年来，村通过招商引税，吸引了许多投资者的眼球，现管辖区内座落企业29户，年平均工业产值9100万元，村实得收入为190万元，它的资金缺口相对还有些大，笔者记得村书记说过：“我们获得收入的数据很大，可是支出的更多，老百姓只看到收入，没看到支出，弄的怨声载道，我们的压力很大”。资金用途具体分为以下几个模块：首先，投资基础建设。比如医疗卫生、公路、体育健身设施、村图书馆等等。其次，困难救助。主要有子女上学困难者、本村独生子女家庭、大病患者和低保户等。其三，投资。主要是建立厂房和村办企业。其四，修建宅基地和扶持农用地村民。最后，村委会的日常开支。主要是指村委会在日常工作中基本开支。3.5.3村民集体意识59 城乡结合部农村社区基层治理的困境研究村民集体意识就是村民的共同意志，简单点说就是村民的共同目标和理想，换句话说就是村民对本村的认同程度，笔者从三个方面对本村集体意识的情况进行了调查，首先是村民是否还有共同的价值观；其次就是村规民约；最后就是还有没有传统的风俗。笔者从这三个方面对泾德村和永丰村进行了调研。首先是村民的共同价值观，通过调查和访谈发现泾德村和永丰村的情况差不多，而且这两个村都是有的，泾德村的是“团结、和谐”，永丰村的是“团结、发展、共同进退”。这一点在近郊农村破坏的很严重，以前村民都愿意直抒己见，农村社区遭受破坏后，老百姓的心很难聚到一块了，现在的农民逐利很严重，很多情况下，农村的建设农民都不愿意参加，很多情况下只能通过利益把它们捆绑在一起，可想而知，效果肯定是很差的。通过访谈我们还发现村民共同价值观有以下几个方面的改变：其一是生产方式的转变，以前农民的选择很少，大多数以务农为主，现在他们的选择有很多，他们可以自由的选择，这培育了农民的私人利益意识，由于农村在吞并过程中公共认同遭到严重的破坏，使得自私自利的意识开始迅速壮大，形成的结果就是农民的认同开始向家庭或个人转移，同时外来人员的加入，使得公共文化认同消失殆尽。其二是经济结构变化和传统文化的严重依赖。通过访谈我们知道第一产业开始逐渐减少，第二、三产业开始逐渐增加，这使得社会分化严重，人的价值观呈现多元化；还有就是对传统文化的依赖使得与外来人员处于分离状态，这些都弱化村民集体意识，其三是有着不同身份和不同教育背景的外来人员的流入，使得每个人的文化差异加大，对本村的归属感降低，对本村的问题很难达成比较统一的意识，而且参与度也不高。59 城乡结合部农村社区基层治理的困境研究其次是村规民约，通过调查发现本村是有村规民约的，这个约定变化程度小，很早就有了，这一点的调查主要是泾德村，泾德村有一套相对完整的社会契约，主要分为三点：1.每户必须自觉维护道路通畅，依法拆除道路两侧违章建筑物，不得在道路上打碾晒粮；不在路肩，路边上种植作物、侵占路面；不得破环本村绿化带，自觉维护公共环境，提出每户留地专放柴草杂物。2.每户必须自觉搞好家庭卫生，坚持每天一保洁、每月一大扫，做到室内生活用品、厨房用具干净整洁、摆放整齐、实行人畜分离，不得饲养家禽，对死禽、畜要进行科学的出来掩埋，不得随意扔垃圾。3.尊老爱幼、和睦相处、赡养老人、夫妻平等、严禁家庭暴力，发生家庭矛盾、邻里矛盾找村矛盾调解处。这三点是笔者在访谈的过程中被调查者提到最多的，而且这三点也是破环的很严重，主要是因为本村人员流动性过大，特别是第二点，很少有人能做到，大部分外来的农民工可以用脏乱差来形容。最后是风俗，对于这一块的调研主要是从两个角度进行访谈，其一是传统节日，其二是婚礼、丧葬。通过对这两个村的访谈发现，以前这两个村的风俗十分注重传统，繁复的六礼仪式，包括纳采，问名，纳吉，纳征，请期及迎亲也按足传统办事，一丝不苟。而现在几乎都是西式婚礼，传统的婚礼被现在的年轻人都忘的差不多了；丧葬也有很大的变化，以前都是土葬，现在大部分都是火葬。4城乡结合部农村社区基层治理的问题及原因分析4.1城乡结合部农村社区基层治理的问题近几年关于城乡结合部的基层治理问题研究很多，在一定程度上取得了一些成果，但是实质性问题仍然没有解决。随着城市化、城镇化的快速推进，新型的问题不断出现，从某些层面来看，这些问题已成为村民间的主要矛盾。通过对上海市松江区小昆山镇的调研，我们发现了很多城市对城乡结合部农村社区基层治理的问题认识不足，对农村和城市的发展造成了很大的问题，影响城乡结合部地区的发展。笔者根据问题的特征分为三个层面：“人、财、物”，人主要是指治理主体和对象在城乡结合部农村社区基层治理中所表现出的问题；财主要是指城乡结合部农村社区基层治理的过程中治理资源匮乏的问题；物主要是指城乡结合部农村社区基层治理过程下治理内容薄弱的问题。这些问题的解读视角主要是治理体制与社会结构的不匹配。这些问题通过调查发现都属于迫切需要解决的问题。4.1.1治理主体单一在本次访谈的过程中笔者发现主体存在很多问题，我们发现它们在进行社会管理的过程中，它们遇到很多新型问题，用老办法根本解决不了，就是能解决，这个效果也不是很理想；还有一个就是需要解决的问题越来越多，它们开始不点吃不消了。59 城乡结合部农村社区基层治理的困境研究通过实地调研我们发现在城乡结合部农村社区的治理主体主要是村委会，镇政府通过间接参与的方式对农村社区进行治理。随着城市化的进程，村委会也伴随着变化，首先村委会正常运行比较吃力是在本村建立工厂后，这种情况表现的越来越明显，几乎村民的所有问题都要村委会解决，那么可想而知处理问题的效果是很差的，村委会每天都有处理不完的问题，自然拿不出额外的时间和精力建设本村的治理。其次村委会的行政色彩浓厚，它没有正确的定位自己的职能，只是简单的上传下达，重视上级的工作，村民实际的需求却没有的很好的解决。基于这两种种情况村委会被迫成立了一些自治组织，比如社会治安方面的治安巡逻队，这些能承担村委会的一部分任务，但这些自治性群众组织数量太少，而且服务质量也跟不上。这些组织还无法根除村委会本质问题，他们只是起到辅助的作用。本村的日常管理与服务还是以村委会为主，不过我们看到这种不匹配的情况要得到改善还需要一段时间。通过访谈得知，镇政府的要求很多，具体的参与农村建设很少，在很多情况下，镇政府只注重结果，对于过程只要不出问题就行，而且在工作上的指导也比较抽象，村委会很难理解其意图，镇政府的态度是属地化管理，政府有时也会派一两个骨干到村委会坐班，不过时间不长，一般不超过半年，这不代表他们的关系很微妙，刚好相反，镇政府对村委会的把控很严，村民委的很多项目都要经过镇政府的同意方可实施。在访谈中还得知镇政府用抽查的方式不定期对村委会工作进行指导，这种方式在笔者调查的村一年最多遇到两次；还有就是镇政府对农村社区的建设的资金投资很少，很多项目的资金镇政府要求农村社区自己想办法，导致很多项目在半途中夭折，没有对村民进行服务。总而言之，就是形成了一个庞大的行政管理体系，治理主体呈现出单一化，产生的直接影响就是农村社区的自治性群众组织很少，只有村委会这个治理主体唱独角戏，而村民的需求又是多样的，使得农村社区迫切需要社会组织，专门为村民提供服务。4.1.2各利益主体之间关系复杂在农村社区利益主体主要由四部分组成，即镇政府、村委会及本地村民和外来人员。各利益主体间的关系很复杂，在城乡结合部地区，农村社区正面临着巨大的挑战和变化，导致的直接结果就是各主体间的利益关系要进行重新的调整，在调整的过程中，各主体间的矛盾和冲突是不可避免的，各种新型的问题也会相继出现，各城乡结合部农村社区的基层治理带来很大的挑战。59 城乡结合部农村社区基层治理的困境研究首先镇政府与村委会的权责体系不明确，在城乡结合部农村社区，大量的外来务工人员涌入本地区，使得原有的农村社区产生很大的变化，基层治理的对象也不在单一，本村居民的需求也呈现出多样性，使得镇政府和村委会越来越力不从心，又加上新型问题的不断出现，它们不得不一起处理这些问题，可现实是问题没有得到解决，镇政府和村委会倒是变得精疲力尽，主要是因为它们的权责体系不明确。村委会处于比较尴尬的地位，它想要发挥自己自治的功能或成立一些社会组织，在实际的工作环境中，村委会扮演着镇政府派出机构的角色，在实际问题的处理中村委会的独立性很差，对自己的职能边界定位很不明晰，无法使居民获得真正的满足；因为城乡结合部农村社区是问题最多、最复杂的地区，镇政府担心出问题，也直接加入农村社区的基层治理中，甚至把手伸到了具体的服务项目上，没有认清自己的角色，导致的结果就是“多龙治水”与“无人问津”这两种极端，使得问题变得复杂难解。其次本地村民与外地人员的利益冲突严重，由于外来务工人员的涌入，使得本地村民的利益受到巨大的损害，因为农村社区的各种利益是按户籍分配的，外来人员的增加，各种公共服务明显是不能满足这两大人群的，再加上外来人员成份复杂及流动性强，它们的利益诉求就会更明显，村委会对公共服务项目和基础设施维护就会变得更加困难。通过笔者的访谈和调查发现，留在本村的村民不是很多，大部分人选择在镇或市区居住，因为本村的资源完全不能满足他们的需求，留在本村的村民对外来者也没有什么好感，不太喜欢和外来者交流。外来务工人员的成份很复杂，它们对本村村民同样没什么好感，总感觉和他们有距离，语言交流就是很明显的一方面，主要和他们就是物资的交换，买卖东西的关系而已，它们的需求多样，而且强烈，本村很难满足外来人员的需求。总而言之，本村的资源是按户籍形成的，在资源有限的条件下，本村的村民和外来人员在相互博弈，都希望自己获得最大的收益，在利益的争夺中，双方交织在一起，问题及其严重。59 城乡结合部农村社区基层治理的困境研究最后村委会与外来人员的协商民主难，在城乡结合部农村社区，外来人员在本村的比例越来越大，人员成份越来越复杂，村委会对它们的管理变得很困难。对村委会而言，它的主要职能就是管理与服务，他要对外来人员进行登记管理，不过外来人员的流动性太大，登记管理就会变得很困难，再加上外来人员的不配合，使得与这部分人的沟通交流变得很难；村委会对外来人员提供服务时，往往会出现供需两条线，即村委会提供的便民服务不是外来人员想要的服务，对资源造成很大的浪费并且加深了与外来人员的矛盾，此外，由于外来人员的成份及其复杂以及交流途径的有限，与外来人员的沟通交流也是很困难的，很难把这部分人纳入到本村的建设中，造成人才的浪费。对外来人员而言，它们对本村的认同感很低，但是需求却又是多样的，它们的来这里的目的很简单，就是打工挣钱，没想过长时间的留在本村，再加上他们的文化程度相对都较低，眼界比较小，只看到自己的利益，奉献精神较弱，把自己定位的也比较低，不太愿意参与农村社区的建设。总而言之，村委会与外来人员的协商民主很困难，很难达成一致的意见，形成合理的治理模式。4.1.3治理资源匮乏在城乡结合部农村社区的基层治理中，治理资源匮乏主要分为两种，一是有形的资源，它主要是指村集体资产，是资金方面的，这个是很重要治理条件，对它的关注度比较高，虽然还有很多不足，但是还能维持现状。二是无形的资源，主要是村民的群体意识，这部分破坏的非常严重，而且在城市化过程中，大多数人对他不太重视，它的建设力度和重构机制很薄弱。首先资金供给不足，资金的主要来源有两部分，一是本村的集体资产，二是镇政府的财政拨款。在访谈的过程中，我们发现村集体资产总是不能满足本村的建设，其实这个问题在中国所有城乡结合部地区都存在，从访谈中透露出，它们希望从政府和社会这两个地方获得资金的支持，它们自己也在加大投资，希望可以获得更多的收入，目前的资金只能勉强维持现有的状态，要达到镇政府的目标，资金的缺口还很大。资金的管理体系也很有问题，在有些项目上浪费很多流动资金，具体来说，村集体资产出来来源单一，而且管理和使用也很不合理。社会这条收集资金的线不是很牢靠，稳定性很差，无法持续的通过资金来解决本村的问题。很多时候它还要向镇政府缴纳税收，资金的存货就更少了。镇政府的拨款就更少，完全是形式上的拨款，完全不能解决农村社区的问题；有时候镇政府的拨款与居民的需求是南辕北辙，完全没必要的服务项目，也投入到农村社区，造成了很大的浪费。59 城乡结合部农村社区基层治理的困境研究其次村民集体意识薄弱，村民集体意识薄弱属于农村社区的无形资产，它的破环也是农村社区的严重问题之一，从被调查者的年龄分布和访谈我们可以很清楚的了解的青少年的所占比例很大，这部分人的想法多、需求异，以自我为中心，集体意识差，对本村的归属感低。这种问题主要体现在村规民约上，比如永丰村的村规民约第十一条规定搞好公共卫生和村容整洁，做到人畜分离，垃圾不乱倒，粪土不乱堆，污水不乱流，柴草不乱放，违者处罚50-200元不等，这一条就破坏的很严重，和以前相比可以用脏乱差来形容本村，而且违者处罚款也没人会交，对环境卫生完全没有共同的意识。再比如村风民俗破环的更是严重，比如红白喜事，喜事走西方路线，丧事更是多元化，奢侈、豪华，大操大办，完全违反了丧事从简的村风民俗；房屋的建设更是混乱不堪，擅自动工，私自乱建完全破坏了村规民约，村民心中的价值标准不一，急需这方面的精神文化资源。最后是公共服务项目不足，公共服务项目的不足包括两部分，公共服务项目的数量不足和公共服务项目的质量有差异，优质的服务项目很少。此次对公共服务的了解情况调研表明，对家庭照料服务项目本村的人比较清楚，这个服务项目的实施比较到位，房屋/水电维修这个项目比较深入人心，大部分受访者表示比较清楚这个项目，上门体检/打针这个项目也还不错，不过使用它的人不多，老年人服务项目大部分受访者都比较清楚，其他的项目运行的不是很理想，效果比较差，见图4.1(a)。图4.1（a）社区居民对公共服务的了解状况数据来源：《上海城乡结合部农村社区基层治理的困境研究调查问卷》（见附录）59 城乡结合部农村社区基层治理的困境研究此次对社区服务的满意评价的调查显示，对于社区就业服务15.52%的人非常满意，50.00%的人感到满意，18.97%的人觉得一般，少部分人不是很满意；对于社区救助服务13.79%的人觉得一般，22.41%的人感到满意，12.07%的人非常满意，15.52%的人说不满意，其他情况的比率不高；关于社区体育服务32.76%的人觉得一般，39.66%的人不满意这个服务，18.97%的人感到满意，其他人的评价比例不高。社区教育服务39.66%的人觉得他一般，18.97%的人比较满意这个项目，15.52人%的不太满意这个项目。社区文化服务36.21%的人觉得说不清楚，27.59%的人感到满意，18.97%的人觉得它一般，其他的所占份额不多；关于医疗卫生服务有46.55%的人感到一般，32.76%的人感到满意，15.52%的人非常满意，其余比例不大；关于社区儿童服务37.93%的感到满意，32.76%的人觉得一般，17.24%的人不满意；关于社区老年人服务有46.55%的人感到满意，22.41%的人不满意，15.52%的人非常满意；社区残疾人服务46.55%的人说不太清楚，余下的大部分人都觉得一般，见图4.1(b)。图4.1（b）社区服务的满意度评价数据来源：《上海城乡结合部农村社区基层治理的困境研究调查问卷》（见附录）59 城乡结合部农村社区基层治理的困境研究综上的两个表城乡结合部农村社区提供的公共项目不多，服务的质量比较差，不符合现代居住人员的需求，有些项目的推动比较慢，有些项目是属于无效项目。总的来说公共服务还不是很健全。4.2城乡结合部农村社区基层治理问题存在的原因由于当前我国城乡二元化结构仍然存在，村委会的管理工作就必须考虑到城乡结合部在经济发展情况、社会功能、地域特征等方面的差异，情况更加复杂。尽管在城乡结合部社区管理方面已经有不少经验可借鉴，但很多地方仍然存在着和小昆山镇一样的问题，本节分析这些问题存在的内在原因，只有找到源头，才能够更好的解决问题。4.2.1农村社区管理模式的路径依赖城乡结合部农村社区因为处于城市近郊，它会优先受到城市化的冲击，它根本来不及调整自己，虽然它发生了很大的改变，但是它的治理主体变化不大，还是由原班人马为本村居民提供服务，很明显它是不符合它的发展需求的，主要表现在以下两个方面：首先是在城乡结合部农村社区社会组织发展与社会管理环境不同步，不管是社会组织的数量还是社会组织自身的合理性，村委会不得不在社会组织发展阶段兼任社会组织的一些职能，而社区环境的变化又迫切需要这些社会组织，经过笔者的调查发现，本村除了村委会外，只有3-5个自治组织，而且这些自治组织解决的都是鸡毛蒜皮的一些小事，真正可以与村委会职能相匹配的自治组织几乎没有。一些已经成立的自治组织的发展还处于初级阶段，它们提供服务的能力还很差，整体的人才素质还不是很高，它的服务质量达不到客户的要求，除此之外，它们拓展的业务还比较窄，只能为本村居民做些基本的事情，很多必要的服务项目它们还没有拓展。59 城乡结合部农村社区基层治理的困境研究其次是不管是村委会、本村居民以及镇政府都过于依赖原有的治理模式，在心理上，它们不太愿意改变原有的模式，直接产生的结果就是村委会包办一切，在解决实际问题事，它们很多工作人员不够专业不说，而且还可能造成不必要的损失。笔者了解了一下本村的志愿者组织，它们的带头人说：“这个组织是我们自发组织的，运转资金开始是我们自掏腰包以及向社会筹集的，在很长的一段时间村委会对我们不闻不问，直到前半年把我们纳入到村委会下面”。4.2.2农村社区治理对象的复杂化对于治理对象的复杂性，是最让人头疼的问题，因为它是直接呈现出来的，在城乡结合部的农村社区不但人口增加块，导致人口基数大，而且人员的流动性很强，每天都有不同身份的加入，不同身份的人离开，它的对象非常复杂。首先是人户分离严重，在城乡结合部农村社区产生了很大的变化，很多原农民不在本村居住，租赁给外来人员，直接产生的结果就是人户分离，它们户籍还在本村，可是人不在这里居住，本村对这部分人的管理有很大的困难，它们的需求也与留在本村的农民不一样，可又不得不对这部分人提供服务。通过笔者调查发现泾德村全村有15个村民小组，576户人家，户籍人口1809人，留在本村人口977人，外出人员为832人，差不多是50%的人不在本村居住，人户分离比较严重；永丰村全村有19个村民小组，全村共有617户，总人口1993人，其中居住在永丰村的人口有657人，外出人口为1336人，人户分离及其严重，对外出人口的管理较为困难。其次是人口结构复杂，近年来，随着城市化进程的加快，农村社区工厂的新建、企业的注册落成，许多不同地域和背景的人来到小昆山镇，从而使许多农村社区人口结构变得较为复杂，很多社会问题在农村社区表现出来，加大了农村社区的管理难度，除了原本的人口外，增加了四类居民，第一类是随着农村城镇化进程加快，小昆山镇原有农业土地被拆迁，带来了人口的聚集和新社区的形成，也导致了大批失地农民成为城镇户口；第二类是随企业进入小昆山镇的外来人口，其中外来农民工的成份最高；第三类是青年白领基于房价的压力，在城郊结合部租房或买房，成为一只最活跃的人群；第四类是本地的老人，它们成为日常社区活动的主要参与者。这些人群在人口健康、计划生育、社会保障与福利、就业服务等社区公共服务的需求很大，导致各利益主体矛盾日益加深。59 城乡结合部农村社区基层治理的困境研究最后是外来流动人口的融入和文化冲突比较严重，随着经济社会的发展，永丰村和泾德村的外来流动人口的物质文化需求变化很大，它们希望改变目前的社会地位，希望获得与本村居民相同的经济、政治以及生活地位，希望获得更为人性化的管理与服务，但由于资源的有限，这部分人利益需求很大，可获得的却很少，这部分群体与其他群的矛盾冲突很大，它们很难融入到本村的建设中。从上海的情况看，由于外来流动人口占常在人口比例不断提高，由此可见，除了传统的市民和农民的“二元结构”之外，还有外来流动人口与本地居民的“新二元结构”。这直接影响农村社区的和谐稳定。4.2.3农村社区资源配给模式滞后关于城乡结合部农村社区资源供给方式，我所获得的信息是它们主要按两种方式对本村的集体资产进行分配，一个是按本村的户籍，一个是直接分配，这两个方式在特定的时期是很有实际意义的，但是目前的农村社区发生了很大的改变，所以他很难在适应目前的情况，很有必要改变这种供给方式。首先是按户籍分配，通过访谈笔者获得的信息是，它们有很多资源是按户籍分配，户籍有多少人那么资源就分配多少，这个是很有问题的，因为本村发生了很大的变化，本村的很多人都不居住在本村，它们在其他地方定居，可是资源还要分给它们，这样就造成极大地浪费，还有就是本村加入很多外来人员，如果还是按原有的方式分配，这部分新生力量得不到服务，这对本村的建设是百害而无一利，所以要打破这种分配方式，并且按户籍分配的项目是有限的，还是按以前的需求分配，这种情况完全不能满足现状。通过调查和访谈发现，大部分居民希望按本村的实有人口就行资源分配，不过这种分配方式是很高的，农村社区自身是很难做的，还需要镇政府和社会的扶持与捐助，共同建设社会主义新农村，为城市化的发展提供有效的治理方式。其次是直接分配，这种方式主要产生在在城市化的过程中，很多农村土地被征掉，这其中会获得一笔征地款，本村对它的处理方式一般是直接分给村民，这样做造成的问题就是本村在以后的日常运作中会非常被动，没有可持续资金来源建设本村。由于这个地方的情况很复杂，需要有持续的资金来应对这中复杂的环境，所以对这笔资金的使用要想一个很好的办法，使它既能服务本村居民，又能产生更多的资金，基于这种情况以及笔者调查发现，还有一种变式的分配方式，就是所获得的征地款和租赁金一部分进行分红，大部分进行投资，比如村办企业、新建厂房以及新建农贸市场等，把这些进行租赁或运营来获得收益，做到可持续的发展。59 城乡结合部农村社区基层治理的困境研究5完善城乡结合部农村社区基层治理的对策建议5.1目标模型与基本原则5.1.1目标模型图5.1农村社区治理的目标模型59 城乡结合部农村社区基层治理的困境研究从农村社区治理的目标模型中可以看出，要获得理想的治理模式，是需要一定时间的检验和优化的。首先是要找准农村社区基层治理的困境和原因，通过分析提出具有针对性、可行性的对策，把这些对策在农村社区进行试点，通过各方的协调、选择和优化，形成社区居民、村委会、政府以及社会组织都满意的理想治理模式，从而解决基层治理的困境和推动城乡结合部农村社区的发展。其次是要获得理想的治理模式，以下的四次情况是成立，其一是治理主体是多元化的，各种治理主体都是完整和完善的；其二是各利益主体之间的利益分配是合理有效的；其三是治理资源是充足的，不管是有形资源还是无形资源；其四治理手段完全可以解决目前农村社区遇到的困境。在这些理想的状态下，通过对具体对策的优化和选择，形成一种平衡的、合理的、可以高效运作的基层治理模式。5.1.2基本原则要获得理想的基层治理模式，必须具备四个条件，其一是治理主体是多元化的，各种治理主体都是完整和完善的；其二是各利益主体之间的利益分配是合理有效的；其三是治理资源是充足的，不管是有形资源还是无形资源；其四治理手段完全可以解决目前农村社区遇到的困境。要获得这四个条件还必须准守以下基本原则：(1)正确处理镇政府与村委会之间的关系通过调查和查阅文献可以找到，镇政府和村委会的关系很密切，村委会的行政化色彩很浓，镇政府对村委会的管理很严，几乎形成了领导与被领导的关系，而不是协调与指导的正常关系。所以要明确镇政府和村委会各自的职能边界，真正做到镇政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但不得干预依法属于村民自治范围的事项，村民委员会协助镇政府开展工作。能否做好协调与指导的关系，要做到以下几个方面，首先是思想观念上的根本性转变，镇政府要充分尊重和支持村委会自治地位和日常工作，村委会要发挥自治性，学会独立的处理农村社区的问题，依法协助镇政府的行政任务。其次是改变以往的工作方法和工作方式，镇政府要改变以往以直接管理和资源控制来命令村委会，而是要坚持做到扶持与指导，正确处理自身的权利与义务，村委会也不能没有获得镇政府的授权就进行行政工作。总而言之，要严格划清镇政府和村委会的角色，理顺二者的关系。(2)正确处理村委会与其他社会组织之间的关系59 城乡结合部农村社区基层治理的困境研究除了村委会，常见的社会组织还有村党支部、村支部，还有一些村民自治成立的社会组织，比如志愿者组织、消防安全巡逻队、村矛盾纠纷调解处、老年人书法社等等，怎样正确合理的处理好村委会与这些社会组织之间的关系至关重要，比较合理的应该扁平式的管理模式，村党支部主要负责思想建设工作，开展社区共治，发展社区党员并对农村社区骨干人员进行考核评议，各个部门通过村委会这个部门进行连接，村委会负责日常管理工作，提供信息咨询等服务，协调处理处理社区内各类公共事务，协调好各个社会组织之间的关系，具体专业服务交由这些社会组织完成，其他的各个社会组织认清自己的角色，履行自己的职责，搭建一种村委会、社会组织、居民三方能共同商议农村社区服务的平台，形成农村社区自治、共治的平台。(3)正确处理村委会与社区居民之间的关系农村社区是由村民这个组织群体构成的，如果不能和村民有效的沟通，得到他们的支持和参与，农村社区是很难发展的，而村委会又是负责日常的管理和服务的，直接和村民对接，所以必须要处理好这两个的关系，因为它直接关系到农村社区的发展。但是这不是一件容易的事，首先是社区的居民，人员结构太复杂，不是单一的本村村民，还有很多外来人员，这些人的需求，认同感，文化程度等等都不具有同质性，异质性倒是很强，怎样在有限的资源下，让他们获得满足是很重要的；其次是村委会的能力和意识都有限，不可能面面俱到，难免在管理和提供服务时做到合理和全面，造成的结果就是双方会有不断的矛盾和冲突，怎样让有有限的资源发挥到最大的效用，使双方都满意，这才是处理好两着关系的关键所在，搭建一种供需平台是很重要的，即收集农村社区居民所需的事物，成立这样一种平台，村委会根据有限的资源和村民协商把具体的服务项目确定下来，使双方的关系合理高效的发展。(4)正确处理社会组织与社区居民之间的关系59 城乡结合部农村社区基层治理的困境研究社会组织在农村社区是不太普及的，但是随着城市化的发展，在城乡结合部农村社区急需大量的社会组织，而且是需要多类型的，主要的原因就是治理对象的复杂性，在农村社区很多社会组织都是因为需要而成立的，所以这些社会组织还不是很完整和完善，本身也存在很大的问题，所以他们所提供的服务也是有待提高的，这是它们内部的问题，而对于它的职能是与农村居民密切相关的，它们所提供的公共服务是村民迫切需要的，直接关系到农村居民的生活水平和质量，正确处理好它们之间的关系就显得尤为重要，要处理好社会组织与成份复杂的社区村民之间的关系，主要的矛盾在于，社会组织与社区村民的双向沟通存在着很大的问题，首先社会组织的人员组成问题，大部分人员构成的同质性很强，不具有代表性，所以所提供的服务也不具有普遍性，其次是社区村民对这些社会组织的认同度还不是很高，对这个项目的认识还不全面，两着之间的密切性差，要处理好这种矛盾，最直接的方式就是加大对社会组织的扶持力度，做好宣传和培训的工作。5.2城乡结合部基层治理的具体举措5.2.1实现治理主体多元化在治理主体上，要从单一的治理主体转向多主体参与、社会共同治理转变，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理与社会自我调节、社区居民自治良性互动，尤其是要把社区居民自治组织和社区居民纳入到农村社区的基层治理中，建立双向沟通机制，实现治理主体的多元化，为社区自治组织提供活动平台，鼓励社会力量创办文体保健、养老助残、社区救助、社区维权、社区服务、教育培训等公益性组织，探索枢纽式组团式服务管理模式，充分发挥社会组织的骨干的作用，依托网络，利用数据库技术，促进村委会的工作信息化、数字化和规范化，提高工作效率、服务群众。在运作过程中，可以选择农村社区的运作方式以共商共治为主，建立议事会议制度、听证征询制度、服务协调制度等，积极整合各方面的资源，开展社区建设。5.2.2建立合理的利益分配和协调机制政府有关部门应该制定相关政策，确保社区建设工作健康有序进行，建立健全工作机制，政府、村委会、社区自治组织、社区居民明确各自权责，全面参与，整体联动，力争让“三位一体”59 城乡结合部农村社区基层治理的困境研究格局更上一层楼。建立一种新型的管理信息平台，通过这个平台进行资源和信息的共享，促进相互的交流和沟通，及时的化解矛盾和冲突，以达到资源的合理、高效的使用。在建立一种各主体间合理的利益分配和协调机制中，不仅要承认和维护社会主体的各自利益，而且要在各主体间建立科学的利益分配与协调机制，实现公平与效率的统一。由于治理对象的复杂性，问题就会很复杂，而解决问题的前提是要建立和维护资金保障长效机制，也是利益分配和协调机制的前提，有了资金的保障就是如何合理分配的问题，怎样使各利益主体都感到满足，达到一种平衡的状态，这种机制应该是按入住户、主要需求来运作的，把有限的资源进行合理的分配，在利益分配的过程中难免会产生矛盾，这就需要协调机制，建立一种协调平台是很重要的，以达到各利益主体之间和谐、有效的运作。5.2.3加大政府购买社区服务的力度近年来，随着城镇化的发展，为了完善农村社区基本公共服务制度，为了社区居民创造更多的接触与交流机会，提升城乡结合部社区居民的社区认同感和归属感，政府必须加大购买社区公共服务。首先是加大购买农村社区的硬件基础设施，比如图书馆、老年人娱乐设施等，根据上海目前的人口结构，老龄化的比例越来越高，对基本的休闲娱乐设施的需求很大，尤其是娱乐场地，大部分老年人希望饭后有一个休闲的娱乐广场，希望政府可以加大这方面的筹建。还有就是加大绿化设施和环卫设施的购买力度，城乡结合部农村社区的环境破坏是很严重的，很有必要加大这方面的投资，而且应该按照一级道路保洁标准配备人员及设施、设备，实施全面保洁。此外，还准备好完成以上道路红线内绿化的验收和接管养护工作，并定期开展垃圾清运工作，根据农村社区的入住情况，适当增加作业车辆，以确保农村社区的环境。其次是加大扶持农村社区的软环境，开展形式多样的文化体育活动，促进居民间的文化交流和整合，通过形式灵活的、适应新社区不同年龄层次和社会背景的居民的社区文化活动来满足新社区入住居民的心里需求，得到他们的认可，以促进社区居民之间的交流、扶持相助，逐步消除居民之间的隔阂与冲突。此外，还加强文化资源的配送，通过购买图书以便自学提升和加大教育力度两种方式来优化社区软环境，提高入住居民的幸福指数，并定期开展居民喜欢的各种文化活动，提升农村社区的整体文化水平。最后是加大扶持社区居民自治组织，治安管理方面的居民巡逻队、文化方面的群众文化活动的文艺团队、居民矛盾纠纷的居民矛盾调解室以及和居民密切相关的综合管理服务中心等等，使居民多元化的需求可以合理的解决，形成一种布局合理、层次分明、门类齐全、综合利用的社区居民自治组织空间布局体系。59 城乡结合部农村社区基层治理的困境研究5.2.4构建社区管理和服务平台重点引导村委会、社区自治组织等枢纽组织，整合社会力量共同参与社区管理的有效方式，激发农村社区的共治、自治能力建设，依托政府、村委会、村民三方参与的主体共商平台，破解农村社区治理的困境，提升社区的服务水平。还要能够充分运用现代信息技术，建立全面覆盖、动态跟踪、联通共享、功能齐全的综合信息管理系统，提高社会治理工作的信息化水平；善于运用法律手段引导广大人民群众理性合法表达诉求、解决问题，形成人人依法办事的良好氛围，提高社会管理的法制化水平。通过协调沟通有效发挥村委会、开发商、社会自治组织、民警联动作用，形成政府搭台、社会参与、群众唱戏的社区关管理服务新模式，深化联席会议制度和宣传反馈机制，确实完善问题解决和互动沟通的长效机制、真情为民排忧解难。利用中心联席会议制度等共同开展党务、事务，充分发挥公共服务作用，齐抓共管促进农村社区和谐稳定。建立社区治安管理平台，做好公共秩序的维护、人口管理、民用危险物品管理、特种行业管理、消防关林。开发及建立适合居住区就业人员的就业咨询平台。6结论城乡结合部，这是一个问题聚集、矛盾冲突严重的地方，所以很有研究的价值，尤其是城乡结合部农村社区基层治理的问题，这是一个研究比较少的领域，笔者以上海市小昆山镇为例，通过对其的实地调研，找到问题的根源，提供相应的可行性对策，目的就是希望改善目前上海城乡结合部农村社区遇到的问题，希望能达到一定的实际效果。59 城乡结合部农村社区基层治理的困境研究文章通过对城乡结合部农村社区基层治理的梳理，界定了相关概念和他的发展概况。以此为基础，笔者通过对小昆山镇的调查，主要从城乡结合部的农村社区治理的组织架构、资源配置、人才队伍、公共服务供给和社会管理这几个角度展开，找到它们存在哪些困境？其中组织架构、资源配置和人才队伍通过访谈了解，而公共服务供给和社会管理通过问卷了解。调研后我们发现了城乡结合部农村社区存在治理主体单一、各利益主体之间关系复杂、治理资源匮乏、治理手段滞后这四方面的问题，在老师的指导下，从三个方面分析了它的原因，即农村社区管理模式的路径依赖、农村社区治理对象复杂、农村社区资源配给的不适应。通过对原因的分析，最后文章构建了城乡结合部农村社区基层治理的理想模型，以此为基础，本文提出了城乡结合部农村社区基层治理的具体举措，主要有四个方面提出了建议，即实现治理主体多元化，建立一种各主体间合理的利益分配和协调机制，加大政府购买社区服务的力度，构建管理服务平台。由于种种原因，主要是时间和精力的限制，本文在很多章节无法具体展开，比如第四章的原因分析，只是停留在描述的层面，分析的理论层面支撑力度不足，分析不够系统、全面。在调研部分，笔者调研的样本数量较少，要说明问题还存在很大的不足，很多实际问题没有通过调研获得。访谈和问卷发放的对象对笔者提出的问题，它们可能理解的不够深层，没有达到预期的效果。希望在此调查并研究的基础上，今后可以扩大实地调研的范围，并且更深入地调查整个上海城乡结合部农村社区基层治理的情况，掌握更全面更具体的信息，为完善城乡结合部农村社区基层治理、促进城市和农村和谐发展，希望能为政府的改革和规划起到一定的帮助。59 城乡结合部农村社区基层治理的困境研究参考文献[1]GallentN.TheRural-urbanFringe:ANewPriorityforPlanningPolicy[J].Planning,Practice&Research,2003(03):383-393.[2]汝信.社会科学新辞典[M].重庆:重庆出版社,1988.[3]于燕燕,社区自治与政府职能转变[M],北京:中国社会出版社,2005.[4]张素秋,吕宝海.当代经济新术语[M].北京:中国财政经济出版社,1990.[5]陈孟平.城乡结合部地区的制度安排、利益关系及调整[J].城市问题,2006(09):94-97.[6]陈继勇,罗福周,庞永师.城市化进程中城乡结合部土地的可持续利用模式研究[J].科技进步与对策,2003(15):74-75.[7]陈纵.城乡结合部失地农民就业问题研究[J].山东社会科学,2008(10):104-107.[8]董万好.上海城乡结合部社会管理现状调查及财政政策建议[J].地方财政研究,2013(08):4-10.[9]范晓光,金卉.隔离与整合:城乡结合部的社区建设——以杭州上城区X社区为例[J].浙江学刊,2009(02):169-174.[10]宫方强.城乡结合部耕地保护与征地制度[J].农村经济,2003(01):63-65.[11]任荣荣,张红.城乡结合部界定方法研究[J].城市问题,2008(04):44-48.[12]景天魁,赵春燕.城乡结合部治理新模式[J].前线,2011(08):49-50.[13]江婉平,周志仪.城乡结合部乡村聚居的探访——以南昌市高新区麻丘新区农民安置小区规划为例[J].安徽农业科学,2008(03):555-1065.[14]刘向峰,宋辉.机制与路径:城乡结合部社会管理模式探究——以重庆市为例[J].广东农业科学,2013(19):228-232.[15]刘唐志,唐伯明,凌建明,刘利.城乡结合部公路交通事故规律分析及治理对策[J].重庆交通大学学报(自然科学版),2008(05):767-798.[16]刘蓉,李建荣,符丽园.城乡结合部学校布局调整与资源配置研究——以湖南省株洲县为例[J].中国教育学刊,2010(04):21-23.59 城乡结合部农村社区基层治理的困境研究[17]刘爱君,赵诤.失地农民利益保障问题研究——以城乡结合部为研究对象[J].人民论坛,2010(32):148-149.[18]项继权.农村基层治理再次走到变革关口[J].人民论坛,2009(05):58-59.[19]刘学民.论新时期我国农村基层治理的新趋向[J].中州学刊,2010(03):23-25.[20]魏娜.城乡结合部管理体制改革:思路与政策建议——公共物品提供的主体、责任与机制[J].北京行政学院学报,2004(03):64-67.[21]魏书华.城乡结合部城市化与农村集体资产处置[J].城市问题,2002(04):66-69.[22]汪晖.城乡结合部的土地征用:征用权与征地补偿[J].中国农村经济,2002(02):40-46.[23]王娟,常征.中国城乡结合部的问题及对策:以利益关系为视角[J].经济社会体制比较,2012(03):163-173.[24]谢宝富.城市化进程中城乡结合部农村社区建设问题研究──以北京市城乡结合部农村社区为例[J].安徽师范大学学报(人文社会科学版),2014(01):29-34.[25]许月明,梁山.城乡结合部耕地保护问题研究[J].经济问题,1998(10):34-37.[26]谢宝富.城市化进程中城乡结合部农村社区建设问题研究──以北京市城乡结合部农村社区为例[J].安徽师范大学学报(人文社会科学版),2014(01):29-34.[27]肖湘雄,傅宅国.城乡结合部治理中社会协同保障机制研究——以湖南省湘潭市城乡结合部为例[J].湘潭大学学报(哲学社会科学版),2012(05):68-71.[28]谢宝富.“以房管人”、“以证管人”、“以业控人”——城乡结合部流动人口管理的三大政策工具[J].河北学刊,2011(02):131-134.[29]谢宝富.我国城乡结合部治理面临的问题及对策研究——以北京市城乡结合部为例[J].中国软科学,2009(01):170-173.[30]谢杰,杨俊兰.大连市城乡结合部土地利用战略研究[J].经济地理,1994(02):40-45.[31]沈孔忠.城乡结合部农村社区转型与城乡协调发展[J].人文地理,1999(04):38-41.[32]姚妮,谢宝富.北京市城乡结合部流动人口属地化管理服务问题研究[J].中国软科学,2009(01):24-27.59 城乡结合部农村社区基层治理的困境研究[33]张建明,许学强.城乡边缘带研究的回顾与展望[J].人文地理,1997(3):5-33.[34]张雪松,吕正华,李逸群,赵辉.城乡结合部发展刍议——以沈阳市浑南地区为例[J].城市规划,1999(09):43-45.[35]张文茂.郊区城市化过程中农村经济组织调整的若干问题探讨[J].城市问题,1997(3):23-79.[36]张俊,侯小伏,龚宗俊,张舒平.山东省城乡结合部社区建设调查[J].中国行政管理,2010(07):124-126.[37]周涛,邱宗忠,任保国.加快城乡结合部社区体育公共服务体系建设的几点思考[J].体育与科学,2011(02):60-64.59 城乡结合部农村社区基层治理的困境研究附录问卷编号：上海城乡结合部农村社区基层治理的困境研究调查问卷尊敬的居民/村民：您好！我们是“城乡结合部农村社区基层治理的困境研究——以顾村镇为例”调查课题组。为了更好了解城乡结合部农村社区基层治理的发展现状，探究其可持续发展的有效途径，我们开展了此项调查。您的意见和建议对我们十分重要，本次调查不用填写姓名，答案也无对错之分，所有信息都将为您保密。希望您能在百忙之中根据自己的实际情况填写这份问卷。感谢您对我们工作的支持！“上海城乡结合部农村社区基层治理的困境研究”课题组二零一四年十一月第一部分：基本信息Q1、您的性别1.男2.女Q2、您的年龄1．18岁及以下2．19-34岁3．35-50岁4．51-66岁5.67岁及以上Q3、您的户口1.上海城镇户口2.上海农村户口3.外地城镇户口4.外地农村户口Q4、您在这里居住多久了？1.不足一年2.不足两年3.两年及以上Q5、您的文化程度1.小学及以下2.初中3.高中及中专4.大专及高职5.大学本科及以上Q6、您的职业1.务农2.党政机关负责人3.企事业单位负责人4.机关事业一般工作人员5.专业技术人员6.工人、服务人员7.私营业主、个体经营者8.外资企业员工9.在校学生10.下岗、内退、协保人员11.失业及无业人员12.离退休人员13.其它【请注明】_________Q7、您的月收入1.710元及以下2.711-1,820元3.1,821-2,929元59 城乡结合部农村社区基层治理的困境研究4.2,930-4,039元5.4,040-5,149元6.5,150-6,259元7.6,260-7,369元8.7,370元及其以上Q8、您每月生活消费支出1.710元及以下2.711-1,820元3.1,821-2,929元4.2,930-4,039元5.4,040-5,149元6.5,150-6,259元7.6,260-7,369元8.7,370元及其以上第二部分：公共服务与公共设施Q9、您对公共服务的了解情况：工作内容1是；2否（选填）非常清楚比较清楚一般不太清楚完全不清楚1.家庭照料服务345672.房屋／水电维修345673.送报纸／牛奶等上门345674.介绍保姆／钟点工／家教345675.老年人陪伴／陪护服务345676.日间托老服务345677.法律咨询服务345678.营养保健咨询服务345679.应急救护服务3456710.上门体检／打针3456711.其它【请注明】Q10、您对公共服务与公共设施作出评价：工作内容非常满意满意一般不满意非常不满意说不清1.社区老年服务1234562.社区残疾人服务1234563.社区儿童服务1234564.社区医疗卫生服务1234565.社区文化服务1234566.社区教育服务1234567.社区体育服务1234568.社区救助服务1234569.社区就业服务123456第三部分：社会管理Q11、您所居住社区的村民委员会都开展哪些工作？（多选）59 城乡结合部农村社区基层治理的困境研究1.人口登记2.计划生育管理3.农村低保评定4.新型农村合作医疗的落实5.农村养老服务6.农村村民就业管理7.其它【请注明】_________Q12、您参加过哪些村委会活动？（多选）1.村民交流座谈会2.群众路线教育实践活动总结会3.“禁毒预防艾滋病”宣传活动4.秋季灭鼠活动5.志愿者参与垃圾分类分拣6.参与消防应急疏散演习7.爱心协会慰问辖区困难老人8.其它【请注明】_________Q13、您们村有社会组织吗？1.有您认为社会组织在本地中有什么作用？2.没有1.提供便民服务2.加强村民交流3.宣传知识教育群众4.保障村民权益5.弘扬助人与互助精神中心6.构建和谐农村7.管理社区公共事务8.协调政府与村民之间的关系9.其它【请注明】________Q14、请您对本地区居住环境作出评价：工作内容非常满意满意一般不满意非常不满意说不清1.对农村社区治安的监管力度1234562.对农村医疗卫生的满意度1234563.对农村附近的公交设施状况123456最后再次感谢您的配合，谢谢！59 城乡结合部农村社区基层治理的困境研究上海城乡结合部农村社区基层治理的困境研究小昆山镇访谈提纲第一部分：本村的基本情况Q1：您知道咱们村是什么时候成立的吗？Q2：您知道目前咱们村土地面积有多大吗？Q3：您知道咱们村有多少土地用于农业生产？有多少土地用于住宅基地？Q4:目前咱们村有多少土地被征掉了？Q5：您知道咱们村有多少农业生产的土地被征掉？有多少住宅基地的土地被征掉？Q6：您可以说一下征地后这笔征地款咱们是怎样处理的？Q7：您知道目前持有本村户口有多少人吗？Q8：您知道咱们村有多少人还居住在本村？有多少人在外面居住？Q9：咱们村有村办企业吗？Q10：如果有继续追问，您知道咱们村的村办企业有没有被征地？Q11：如果有继续追问，您知道征地后这笔征地款咱们是怎样处理的吗？Q12：您知道村办企业的收益是怎样分配的吗？第二部分：村委会基本情况Q13：您可以简单谈谈咱们村委会由那些部门组成？Q14：您可以谈谈咱们村委会每个管理人员具体负责做什么？Q15：您知道管理人员平均年龄是多少？Q16：您知道管理人员的学历状况吗？Q17：您可以谈一下你的工作时间吗？Q18：您在工作的过程中都要到过哪些问题？最难解决的问题是什么？Q19：最后您通过什么方式来解决这些问题的？第三部分：资金来源基本情况Q20：您可以谈谈目前咱们村一年需要多少的投入？59 城乡结合部农村社区基层治理的困境研究Q21：您可以谈谈这些资金的主要来源吗？致谢词转眼间，论文的撰写已经到最后的收尾阶段，这也意味着我的本科生涯即将结束了，在这里我度过了四年充实快乐的时光。回想在校的时光，我非常感恩我的母校，非常感激老师们的言传身教。我要感谢的是我的论文指导老师李晗老师，她严谨、认真、负责的态度给我留下了深刻的印象，在她身上我学到了很多东西。论文的结构、成形以及完成都是在您的指导下，才能得以顺利完成。在此我深深的对她表示敬意和谢意,相信老师的教导将会使我一生受益。我要感谢我的导师闫虹珏老师以及社会科学学院的所有老师,正是你们的悉心教导,才使得我不论是在思想上还是学习上都有了很大的提升。在此真诚的对你们道一声谢谢。我要感谢我的组员、同学和朋友们，四年的时光不长，但我们却孕育出了深厚的友谊,我的论文能够顺利的完成也离不开你们的帮助,这份同学情谊一定会天长地久。我要谢谢我的家人，正是有你们的全力支持和理解才能使我没有后顾之忧，全身心的投入到学习和生活中去，你们的鼓励和关怀是我前进的最大的力量。最后,我还要感谢在百忙中抽出宝贵时间来指导和评价我论文的教授和专家，感谢您为我的论文提出宝贵意见。我一定会将学到的一切带到以后的工作当中去，为社会的发展贡献自己的力量。59