推进主体功能区建设的财政政策取向

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1、推进主体功能区建设的财政政策取向苑新丽/东北财经大学；孙晶映/中国人民银行沈阳分行内容提要：《全国主体功能区规划》以资源环境承载能力、是否适宜大规模高强度开发以及发展潜力为基准，本着发挥比较优势、改善薄弱领域、促进基本公共服务均等化的原则，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，以推进经济、资源环境和人口相协调的国土空间开发格局的形成。这项举措的具体实施离不开财政政策的支持。本文在深刻阐述财政政策对推进主体功能区建设的重要性基础上，系统分析了主体功能区建设背景下现行财政政策的效应，并有针对性地提出了一系列改进完善建议

2、。关键词：主体功能区建设财政政策可持续发展2010年底，国务院颁布了我国首个国土空间开发规划——《全国主体功能区规划》，该规划以是否适宜或如何进行大规模高强度工业化城镇化开发为基准，本着发挥比较优势、改善薄弱领域、促进基本公共服务均等化的原则，按开发方式将国土空间划分为四大类主体功能区：一是优化开发区域，即经济比较发达、人口比较密集、开发强度较高、资源环境问题更加突出，应该优化进行开发的地区；二是重点开发区域，即经济基础较好、集聚人口的条件较强、资源环境承载能力较高、发展潜力较大，应该重点进行开发的地区；三是限制开发区域，即资源环境承载能力较低、

3、生态系统脆弱、不适宜大规模高强度开发的地区；四是禁止开发区域，依法设立的各级各类自然文化资源保护区域，以及需要特殊保护的重点生态功能区。四类主体功能区划的实质是根据各区域经济基础、人口、资源禀赋、发展潜力等因素，合理确定开发方向，其中，优化开发和重点开发区域开发方向主要是发展经济，限制开发和禁止开发区域的开发方向主要在于生态发展。市场经济条件下，为推进上述四类地区依据其主体功能定位进行建设，还应发挥市场和政府“两只手”的作用。一方面应充分发挥市场配置资源的基础性作用，另一方面，也要注意发挥政府的科学引导作用。财政政策作为政府的主要政策工具，对引导

4、市场主体根据相关区域主体功能定位，有序进行开发无疑会发挥重要作用。一、主体功能区建设对财政政策的要求(一)实现基本公共服务均等化，要求有财政政策的支持提供均等化的基本公共服务，是主体功能区建设的必要前提。在缺少基本公共服务均等化的情况下，去要求限制开发和禁止开发区域主要承担生态功能，限制或禁止其一些产业的发展是不现实的。主体功能区战略实施后，各功能区的经济发展将主要基于其开发方向和发展潜力确定。对于限制开发和禁止开发区域来说，由于其在资源开发、人口聚集、产业发展等方面受到功能性制约，必然带来这两类地区提供基本公共服务的能力降低，而优化开发和重点开

5、发区域由于主要承担发展经济的功能，其在基本公共服务领域的投入能力会不断提升，这样就造成四类主体功能区基本公共服务提供方面新的不平衡。由于基本公共服务大都属于公益性产品，供给主体以政府为主，市场主体的作用有限，因此，要实现四大主体功能区的基本公共服务均等化，避免各区域之间提供的公共服务差距扩大，就要求发挥财政政策的作用，构建与主体功能区建设相适应的财税体制，应通过进一步完善公共财政制度，调整财政支出结构，完善转移支付等，来实现各区域基本公共服务的均等化。(二)主体功能区定位带来的经济发展权力与财力的变化，要求财政政策给予调节我国目前设有许多的行政区

6、划，这些行政区划设置的初衷多是基于政治层面的考虑，经济因素的成份非常少，而随着生产力的发展，行政区划的经济功能也逐渐凸现出来。在行政区划的背景下，尽管各行政区域经济发展水平不同，但它们在经济发展权力方面基本上是平等的。按照主体功能区的规划，经济发展将不再以行政区划为单元来运行，而是根据各类功能区的功能定位要求来确定，如此一来，原有的各行政区域平等的经济发展权力就会受到不同程度的影响。具体到四类功能区，则是：优化开发和重点开发区域由于其定位主要是发展经济，这些地区的发展机遇和经济发展权力变化不大；限制开发和禁止开发区域由于主要定位于为社会生产和提供

7、生态产品、增加生态空间的功能，这些区域受影响较大，不仅会丧失部分经济发展权力，其发展机遇和发展动力也不同程度地受到削弱。同时，经济发展受损又直接减少了当地的财政收入，导致财力不足。解决这种由于功能区定位不同所带来的经济发展权力和财力问题，财政政策特别是转移支付政策就发挥着非常重要的作用。(三)促使生产要素在主体功能区间的合理流动，要求有财政政策的配合一般说来，追逐利润最大化的资本和和工资收入最大化的劳动力等生产要素容易流向收益较高的工业品生产领域，而较少向农业产品或生态产品这些收益较低的领域流动。从四类主体功能区情况来看，优化开发和重点开发区域主

8、要是生产工业产品，限制开发和禁止开发区域主要是生产农业产品或生态产品。因此，在主体功能区建设背景下，市场因素会引导着生产要素流向优化开发