对我国全口径预决算的审查和监督的思考

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对我国全口径预决算的审查和监督的思考　　作者简介：武琨（1989—），女，汉族，河北邢台市人，硕士，单位：河北经贸大学财政学专业，研究方向：财政理论与实践。　　摘要：在党的十八大报告中出现了“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”的表述，这就为各级政府开展预算决算审查监督工作指明了方向。2003年，中共十六届第一次提出“全口径预算管理”，自此引起各学者对全口径预决算的关注。本文通过对我国学者的研究成果的评析后加以总结，并提出了进一步研究的方向和思路。　　关键词：全口径预决算；监督；审查　　一、全口径预决算的内容和范围的表述　　我国关于全口径预算管理的表述，最早出现于2003年10月，中共十六届三中全会所通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》第21条款中。2010年，财政部印发的相关通知中规定取消全部预算外收支科目。2012年，党的十八大报告再次对各级人大及其常委会加强对政府全口径预算决算的审查审批和监督提出了更高更明确的要求。 　　全口径预决算是指把政府所有类型收入支出全部统一管理，覆盖所有收支的体系，不允许存在游离于预算之外的政府收支，也就是要将所有类型的财政资金收支都纳入统一管理体系框架之内。如此一来，也意味着政府的全部收入和支出都要纳入人大的监管范围。我国政府预算管理的体系包括政府性基金预算、公共财政预算、国有资本经营预算和社会保障基金预算。而对我国政府财政全口径预决算进行审查和监督，也是各级人大应该履行的义务。我国政府目前预算体系中，公共预算体系已经比较完备，其他三个预算基本框架也搭起来了，但仍需要进一步细化、完善。　　二、推进全口径预决算存在的几个问题　　推进全口径预决算管理从概念的提出到现在虽然已有十年时间，但是要建立一整套符合我国实际具有中国特色的全口径预决算管理的制度体系还存在许多困难。主要有以下几个方面：　　（一）预算编制完整性科学性有待增强。目前，我国的预算体系上基本上已完整，但现行预算制度体系和传统预算管理模式还不统一，这在某种程度上影响了全口径预算决算的审查监督的实施。第一，考虑到编制的完整性。当前我国政府预算体系中的预算管理的完整性和统一性还不够，纳入预算管理资金并没有涵盖所有类型的财政收支，还没有做到横向到边，纵向到底，其中存在些许问题。譬如包括社会保障资金、国有资本经营收入等，还基本上没有全部纳入综合预算中来，还不能完整地全面地反映政府收支情况，这不算是真正意义上的全口径预算决算管理。第二，从科学性来看，预算编制的相对粗糙。预算报表中所列的科目级次不科学，只泛泛地列到“类”、“款”一级，至于“项”和“目”两科目，很少有具体内容，而且甚至极少有对预算项目的编制说明。　　（二）预决算透明度有待进一步加大。目前，在地方人民代表大会期间，其提交给相应一级的人大代表审查的预算草案，某些省份很少涉及有部门预算，更谈不上全口径预决算，甚至就只有以财政局长名义的文字报告。有人戏称为“外行看不懂，内行说不清” 的天书式的财政预决算报告，就连一些经济学者和财经工作人员也不明所以，有些人大代表文化水平低或者不了解预算所列各科目的意义，无法对各部门具体的财政收支计划做出明确判断，因而这些“看不懂”的预算报告，总是能顺利过关，所以形成了人大会对预算草案“给报什么就批什么”的状况。　　（三）思想认识有待进一步提高。目前在关于人大及其常委会对政府的全口径预决算审查监督工作的思想认识上还存在一些错误的思想认识。第一种认识是，人大及其常委会对政府的全口径预决算审查监督工作既没有足够的人员和技术力量及时全面准确的掌握政府全口径预决算全部全过程的实际情况，也没有有效的办法措施实施全方位的实质性的审查监督，也就实际上影响了人大及其常委会审批权否决权的有效行使。因此，人大及其常委会对政府的全口径预决算审查监督有如“隔靴搔痒”，不能到位。第二种则认为人大及其常委会对政府全口径预决算审查审批和监督只不过是形式而已，走走程序、走走过场就行了，不需要那么认真、那么细致、那么深入。所以在人大及其常委会会议分组审议财政部门的预算报告时有的泛泛而谈，有的发发牢骚，有的顾左右而言他，有的三缄其口沉默不语，有的甚至借故不到会不开会，很难很少听到有针对性的在认真调查研究基础上深思熟虑有远见卓识的建设性审议意见。　　三、对全口径预决算审查和监督的若干建议　　加强对全口径预算决算审查监督，不管从经济还是政治方面来说，对我国经济社会的可持续发展和构建我国民主法治社会有非常重大的意义。 　　（一）全口径预算应全口径公开，接受全口径监督。这就要求中央和地方各级人大在履行监督权时，应该严格规范有关部门对提交本级人民代表大会审查批准的预算草案预算体系的结构和内容，确保预算体系的完整性，要包括本级公共财政预算、本级政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保障预算四个部分。不仅如此，草案中既要列支本级政府预算，又要列支本级政府所属的部门预算和单位预算。按照政府预算全口径体系的要求，各种预算都必须尽快建立健全，并接受人大审查监督。　　（二）建立公开透明的预决算审查监督机制。将政府的预决算公开透明本身就是最好的公众监督形式。因此，人大应建立对政府全口径预算决算审查监督的公开平台。具体包括可以设置专门的网站栏目，适时公开财政预算决算和审计报告（包括一、二级科目以及公众较为关注的三公”经费预算等）。这样将完整全面的政府收支信息置于公众，让民众清楚地了解，政府征收纳税人的钱，都用在哪些方面，是不是真正取之于民，用之于民。这样民众心里明了，才能不断扩大公众的有效参与，才有利于民众对行政权力进行有效的监督，从而增强政府的权威和公信力。 　　（三）深化人大对财政预决算审查监督的思想认识。为了保证财政资金管好用好，取之于民，用之于民，加强各级人大对政府全口径预算决算的审查和监督就十分必要。在我国宪法和法律赋予地方人大及其常委会的一个非常重要的职责就是审查监督财政预算。而我国政府的重要特征之一就是由人大产生、对人大负责、自觉接受人大监督，政府财政预决算本身就需要自觉接受人大的监督。我国人民代表大会及其常委会是人民行使国家权力的机关，人民对其依法监督政府财政预算寄予很大期望，所以各级人大必须强化监督意识，改进和完善监督方式和监督机制，使对政府全口径预算决算的审查监督由程序性向实质性转变，不断提高监督实效。（作者单位：河北经贸大学）　　参考文献：　　[1]刘尚希.我国法律矩矱算体系基本实现全口径.中国经济周刊，2013（3）　　[2]人大预决算监审看好国家的“钱袋子”，中国改革报，2012（12）