事业单位内部控制构建与实施研究

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1、事业单位内部控制构建与实施研究吕俊华（上海市教育委员会财务与资产管理中心　200071）【摘要】文章以《行政事业单位内部控制规范》（试行）印发为契机，分析了影响事业单位内部控制有效构建与实施的深层次原因，并运用管理学、经济学、生态学等理论探索解决问题的思路，最后提出了国家应引入竞争机制，健全事业单位法人治理结构，进一步加大投入力度，改革事业单位预算管理的政策建议。【关键词】事业单位　内部控制　生态　法人治理结构　国家投入　预算管理一、引言目前，内部控制理论已发展到整体框架阶段，研究表明，良好的内部控制环境是内部控制有效构建的基础，内部控制环境尤其是公司治理结构如果出现问题，往往会导致

2、企业经营失败甚至破产。从美国联邦政府内部控制的实践来看，吸收了COSO框架和SOX法案中内部控制合理内核建立起来的美国联邦政府内部控制体系，对于保证美国联邦政府财务报告的完整、可靠、正确、一致和及时发挥着重要作用。借鉴企业和国际经验，相对于企业而言，我国事业单位虽然不以营利为目的，但从实现内部控制目标来看，构建有效的内部控制体系并加以实施，对事业单位而言也是极其重要的。目前，事业单位囿于体制机制等因素，往往在内部控制环境方面“先天不足”，内部控制建设“内生动力”不足，内部控制建设流于形式，内部控制无法有效发挥作用。因此，本文将分析影响事业单位内部控制有效构建与实施的深层次原因，并提出

3、相关建议。二、制约事业单位内部控制有效构建与实施的深层次原因事业单位内部控制构建的重要目的是提高公共服务的效率和效果，但目前事业单位普遍存在的内部控制制度不健全、控制意识不强、领导重视不够、内部控制形同虚设等问题，制约了这一目的的有效实现，这一现象的产生有着深层次的原因。1．庞大而无处不在的国有事业单位对公共服务领域的垄断，阻碍了非国有服务部门的出现，造成在公共服务领域事业单位因缺少外部竞争压力，而忽视内部管理和服务绩效的改善，从而制约内部控制的有效构建与实施。根据《中国会计年鉴》的统计数据，截至2011年年底，全国纳入决算汇编的各类事业单位共65.7万户。其中：独立核算事业单位49

4、.8万户，职工总数3035.5万人。大多数事业单位建立的目的是提供公共服务。迄今为止，在我国，非国有部门在公共服务提供方面的参与还相当有限，这使得事业单位缺少外部竞争压力来持续改善公共服务效率和效果。2．事业单位法人治理结构还不健全和完善，制约内部控制有效构建和实施。由于政事不分，政府对社会事务大包大揽，客观上造成事业单位变相成为政府部门的附属物和“应声虫”，也养成了事业单位“无事靠政府、有事找政府”的思想惯性和行为惰性，使得事业单位法人治理结构不健全、不完善，制约了内部控制的有效构建与实施。事业单位的内部控制作为管理层为履行诸管理目标而建立的一系列规则、政策和组织实施程序，与法人治

5、理结构有着密切的联系，它们都遵循相互牵制和相互制衡的原则。按照COSO报告所提供的内部控制的概念和标准，内部控制的控制点主要集中于单位的会计核算系统和业务执行系统，内部控制并不能约束最高管理当局本身。而最高管理当局决策的科学性和正确性，恰恰是治理结构的关键所在。离开法人治理结构，内部控制就没有完整性；同样，没有完善的内部控制支撑，法人治理结构所追求的公平与效率目标也就无法实现，良好的内部控制是完善法人治理结构的重要保障。因此，事业单位要构建和实施有效的内部控制体系，首先必须构建完善的法人治理结构。3．在预算管理上，目前事业单位普遍依附于政府财政预算管理而编制执行的事业单位“依附型”预

6、算，造成事业单位财务运行动力机制缺乏，预算管理缺乏自主性和管理上的创新性，制约内部控制有效构建和实施。财务运行动力机制是指在事业单位财务管理活动中，将社会需求和事业单位各利益相关者的要求有机地结合起来，建立有效的动力传递通道，调动各方面积极性，形成各种利益相互促进又相互制约的运行体系和制度。而事业单位在“依附型预算”的管理模式下，其财政补助经费被国家财政管理部门按照“人员+公用+专项”的形式进行了严格限定，各块经费之间不允许调剂使用。这种模式体现了国家预算资金分配部门的意志，目的是为了保证国家预算资金用于社会公益事务和公益服务领域，但客观上限制了事业单位预算管理的自主性和管理独创性，

7、忽视了单个事业单位财政补助经费中“人员、公用和专项经费”比例的个性特征，造成事业单位因体制机制原因挪用专项经费弥补人员经费不足的情况时有发生。同时，大量财政性资金的“专项化”也导致基层事业单位浪费现象严重和寻租盛行，使得事业单位内部控制建设“内生动力”不足，内部控制建设常常流于形式。4．国家在加大对社会公益事业投入力度的同时，仍存在着对公益事业投入不足和结构不合理的问题，由此造成一些事业单位因经费不够而产生强烈的“创收冲动”，使得某些本应由“国家付费”为主